Netla – Veftímarit um uppeldi og menntun

Menntavísindasvið Háskóla Íslands

Ritrýnd grein birt 1. desember 2008

Greinar 2008

Guðmundur Ó. Ásmundsson, Börkur Hansen og Ólafur H. Jóhannsson

Stjórnskipulag grunnskóla

Hugmyndir skólanefnda um völd sín og áhrif

Í greininni er fjallað um hugmyndir skólanefnda á Íslandi um völd sín og áhrif og mat skólastjóra á þeim völdum. Í upphafi er greint frá stjórnkerfisbreytingum í heiminum en valddreifing, sem er einn þáttur þeirra, hafði í för með sér töluverðar breytingar á stjórnkerfi grunnskóla víða um heim. Til að afla viðmiðana um störf skólanefnda á Íslandi er fjallað um skipulag og hlutverk skólanefnda í Bandaríkjunum, Nýja-Sjálandi, Englandi, Noregi og Danmörku. Í umfjöllun um Ísland er horft sérstaklega á þær breytingar sem urðu með setningu nýrra grunnskólalaga 1995 og yfirfærslu grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga 1996.

Að lokum er gerð grein fyrir niðurstöðum úr eigindlegri rannsókn þar sem tekin voru viðtöl við formenn skólanefnda í fjórum sveitarfélögum og sex skólastjóra í sömu sveitarfélögum. Fram kemur að formleg völd skólanefnda felast einkum í eftirlitshlutverki þeirra og að þau eru ekki mikil að öðru leyti. Áhrif skólanefnda á störf skólanna eru aftur á móti víða mikil en mörg sveitarfélög hafa samþykkt sérstaka skólastefnu sem skólarnir fara eftir í störfum sínum. Meginniðurstaðan er að lög og reglugerðir eru ekki afgerandi um hlutverk og völd skólanefnda og skólastjóra sem veldur óvissu hjá báðum aðilum.

Guðmundur Ó. Ásmundsson er skólastjóri Kópavogsskóla, Börkur Hansen er prófessor og Ólafur H. Jóhannson aðjunkt, báðir á Menntavísindasviði Háskóla Íslands.
 

This article deals with the ideas that school boards in Iceland have about their role, influence and impact on basic schools in Iceland. The composition and role of school boards in the United States, New Zealand, the United Kingdom, Norway and Denmark are reviewed in order to situate the governance structure of basic school in Iceland. A qualitative study was carried out where four district superintendents and six principals in the same districts were interviewed. The findings indicate that the formal power of school boards is mainly restricted to monitoring the adherence of schools to policy ends in the Basic School Law. In practice, school boards are extending their role by making policies concerning issues that the Basic School Act defines as the task of individual schools. The main conclusion of the study is that the law and regulations concerning the role and jurisdiction of principals and school boards is not explicit and clear enough and causes uncertainties for both parties.

 

Inngangur

Í upphafi skólaárs 1996–1997 tóku sveitarfélög á Íslandi við rekstri grunnskólans af ríkinu. Við yfirfærsluna færðist faglegt eftirlit nær skólunum þó að menntamálaráðuneytið hafi áfram eftirlit með öllu starfi þeirra. Skólanefndir, skipaðar pólitískt kjörnum fulltrúum, starfa samkvæmt lögum um grunnskóla og eru þær formlegir eftirlitsaðilar með því að grunnskólastarf samræmist lögum og reglugerðum sem um það gilda (Lög um grunnskóla nr. 66/1995). Samkvæmt sömu lögum eru skólastjórar forstöðumenn grunnskóla og veita þeim faglega forystu. Málefni grunnskóla viðkomandi sveitarfélags eru því rædd og afgreidd í héraði nema upp komi ágreiningsatriði sem þá er vísað til úrskurðar menntamálaráðuneytis. Hlutverk ríkisins er eftir sem áður að sjá um alla lagasetningu ásamt því að setja skólunum aðalnámskrá. Skólum er ætlað að útfæra námskrána miðað við aðstæður og innan þeirra marka sem ríkið setur.

Skólanefndir starfa einnig eftir Sveitarstjórnarlögum og heyra undir bæjar- eða sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags þar sem endanlegt ákvörðunarvald liggur (Sveitarstjórnarlög nr. 45/1998). Þó að skólanefndir séu formlega þeir aðilar stjórnkerfisins sem sjá um málefni grunnskólanna er ekki þar með sagt að þær stýri starfi skólanna. Að því verkefni koma skólastjórar, sveitarstjórnir, menntamálaráðuneyti, kennarar, foreldrar, kennarasamtök og fleiri. En hver eru áhrif skólanefnda á faglegt starf í grunnskólum landsins? Hafa skólanefndir bein afskipti af eða áhrif á starf skólanna eða eru þær aðeins eftirlitsaðilar sem fylgjast með því að farið sé eftir lögum og reglugerðum?

Í þessari grein er sagt frá rannsókn á hugmyndum skólanefnda um völd sín og áhrif.  Rannsóknarspurningin sem lögð var til grundvallar er: Hverjar eru hugmyndir skólanefnda um völd sín og áhrif á starf grunnskóla og hver eru áhrifin að mati skólastjóra? Rætt var við formenn skólanefnda í fjórum sveitarfélögum og við skólastjóra í sömu héruðum. Söfnun gagna fór fram árið 2006 og tekur greinin því mið af lögum um grunnskóla frá árinu 1995. Samhengis vegna er fyrst dregin upp mynd af breytingum sem víða eiga sér stað í heiminum í stjórnskipulagi opinberra stofnana og af hlutverki og skipulagi skólanefnda í nokkrum löndum.

Samhengi

Valddreifing

Stjórnkerfi skóla hefur mikla þýðingu fyrir virkni þeirra. Um 1980 hófu mörg ríki að gera grundvallarbreytingar á stjórnkerfum sínum og áttu þær hugmyndir sem þar lágu að baki eftir að ná til Íslands. Þessar meginhugmyndir hafa gengið undir nafninu New Public Management eða nýskipan í opinberum rekstri eða stjórnsýslu. Heitið er víðtækt og jafnan notað til að lýsa endurskipulagningu ýmissa þátta í stjórnkerfi ríkja í þeim tilgangi að gera þau skilvirkari (sjá t.d. Kettl, 2000; Carver, 1997). Það er gert með því að taka upp ýmsa þætti úr rekstri einkafyrirtækja til að stuðla að betri nýtingu fjármagns og aukinni framleiðni.

Undir lok síðustu aldar urðu miklar umræður víða um lönd um hvernig hægt væri að bæta opinbera stjórnsýslu. Hið hefðbundna stjórnunarform hefur í gegnum aldirnar einkennst af því að vald kemur ofan frá og þeir sem eru hærra settir í valdakerfinu ráða yfir þeim sem eru neðar. Í hinu nýja fyrirkomulagi er valdið fært meira í hendur þeirra sem njóta þjónustunnar. Valddreifingunni er ætlað að efla virkni stjórnkerfisins, auka sveigjanleika til að bregðast við síbreytilegum aðstæðum, og eftirláta fleiri aðilum ákvörðunarvald í mikilvægum málum. Ákvarðanir eru þannig teknar af þeim sem eru kunnugir aðstæðum og vita hvað best hentar. Hugtakið valddreifing merkir í raun að valdið er flutt frá efri stjórnstigum nær starfsvettvangi fólks. Með valddreifingu er skapaður farvegur fyrir þá sem vilja hafa bein áhrif á framgang og skipulag ýmissa mála í opinberum stofnunum (Van der Walle, 2002; Karlsen, 1999).

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks frá því í apríl 1995 er eitt af markmiðunum að vinna að breytingum í þá átt sem hér var nefnd (Stefnuyfirlýsing ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks 1995, 1995). Meðal þess sem þar er tilgreint er að gera rekstur ríkisins einfaldari og skilvirkari með auknum útboðum, þjónustusamningum og aukinni ábyrgð stjórnenda. Breytingarnar voru nefndar Nýskipan í ríkisrekstri og Friðrik Sophusson, þáverandi fjármálaráðherra, og Björn Bjarnason, þáverandi menntamálaráðherra, ræddu þær sérstaklega á ráðstefnum um breytingar í stjórnsýslu ríkisins (Friðrik Sophusson, 1996; Björn Bjarnason, 1995).

Báðir ráðherrarnir ræddu um dreifingu valds og mikilvægi þess að koma ábyrgð á starfsemi stofnana og fyrirtækja til þeirra aðila sem þar störfuðu eða til þeirra sem þær áttu að þjóna. Yfirfærsla grunnskólans 1995 var einn liður í dreifingu valds til þeirra aðila sem hafa verulegra hagsmuna að gæta og mestan hag af öflugu starfi grunnskólanna. Við yfirfærsluna var ábyrgð á framkvæmd skólastarfs sett í hendur skólanefnda sveitarfélaga. Embætti fræðslustjóra, sem voru starfsmenn menntamálaráðuneytis í héraði, voru lögð niður með þessari breytingu. Mörg af stærri sveitarfélögunum stofnuðu sambærileg embætti til að þjóna sínum skólum og lúta þau yfirráðum viðkomandi skólanefnda.

Hlutverk og skipulag skólanefnda nokkurra ríkja

Með Lögum um grunnskóla, sem Alþingi samþykkti í mars 1995, var ákveðið að færa grunnskólann af forræði ríkisins og yfir til sveitarfélaganna. Tók yfirfærslan gildi 1. ágúst 1996 (Lög um grunnskóla nr. 66/1995). Sveitarfélög eru þar með ábyrg fyrir rekstri grunnskólanna og sjá um að framfylgja þeim lögum og reglugerðum sem ríkið setur (1. gr.). Menntamálaráðherra hefur eftir sem áður yfirumsjón með málefnum grunnskólans og eftirlit með því að sveitarfélögin uppfylli skyldur sínar (9. gr.). Ennfremur setur menntamálaráðherra skólunum sameiginlega námskrá.

Með setningu laganna urðu mjög veigamiklar breytingar hvað skólanefndir varðar og urðu þær formlegir ábyrgðar- og eftirlitsaðilar með skólastarfi í viðkomandi sveitarfélagi. Lögin eru ekki margorð um hlutverk skólanefnda. Það felst einkum í að sjá til þess að öll börn njóti lögbundinnar fræðslu, staðfesta áætlun um starfstíma nemenda, fylgjast með framkvæmd náms og kennslu, gera tillögur til skólastjóra eða sveitarstjórnar um umbætur í skólastarfi og stuðla að samstarfi leik- og grunnskóla. Þá eiga skólanefndir að sjá til þess að skólum sé tryggður aðgangur að sérfræðiþjónustu og að húsnæði og útivistarsvæði nemenda séu fullnægjandi (Lög um grunnskóla nr. 66/1995, 12. gr.).

Samkvæmt ofangreindu er hlutverk skólanefnda eftirlitshlutverk með starfi skólanna. Skólanefndum er ekki ætlað að stjórna skólastarfinu en þær geta gert tillögur um breytingar auk þess að staðfesta ýmsar áætlanir skólanna. Einnig eiga þær að fylgjast með því að húsnæði og búnaður skólanna sé fullnægjandi og gera tillögur um úrbætur.

Völd skólanefnda gagnvart sveitarstjórnum eru háð skipulagi stjórnkerfis sveitarfélaga. Þó að skólanefndin starfi í umboði viðkomandi sveitarstjórnar hefur hún ekki fullt ákvörðunarvald og þarf að vísa málum til sveitarstjórnar til staðfestingar (Sveitarstjórnarlög nr. 45/1998, 49. gr.).

Til samanburðar við hlutverk skólanefnda hér á landi er áhugavert að skoða stjórnskipulag grunnskóla í nokkrum löndum, s.s. í Bandaríkjunum, Nýja-Sjálandi, Englandi og á Norðurlöndum. Í þessum löndum hafa orðið mismiklar breytingar á stefnu stjórnvalda um nýskipan í stjórnsýslu í skólamálum, stjórnskipulaginu hefur ýmist verið breytt lítillega eða því gjörbylt.

Í Bandaríkjunum er stjórn grunnskóla í höndum skólanefnda. Ein skólanefnd sér um alla skóla á ákveðnu svæði og skólanefndarfulltrúar eru kjörnir í sérstökum kosningum. Skólanefndirnar sjá um rekstur skólaskrifstofa sem sjá um aðstoð og eftirlit með skólastarfinu auk mannaráðninga og umsjónar með fjármálum skólanna. Skólaskrifstofum stýra fræðslustjórar sem jafnan eru langskólagengnir í menntunarfræðum. Þeir eru faglegir ráðgjafar fyrir skólanefndirnar. Hlutverk skólanefnda er að sjá til þess að farið sé eftir lögum og reglugerðum og að taka tillit til þeirra sérstöku aðstæðna sem eru í þeirra skólahverfi. Þær sjá einnig um uppbyggingu allra mannvirkja, viðhald, starfsmannamál, fjármál o.fl. (Land, 2002; Briffault, 2005).

Á Nýja-Sjálandi sjá sérstakar skólastjórnir (board of trustees) um stjórnun skólanna. Þær eru skipaðar fimm fulltrúum foreldra auk skólastjóra og fulltrúa starfsmanna. Telji þær þörf á geta þær kallað til fjóra aðstoðarmenn sér til fulltingis. Formaður skal vera úr hópi foreldra og skólastjóri er starfsmaður skólastjórnar. Skólastjórn sér um öll málefni skólans en ríkið setur skólum aðalnámskrá líkt og hér á landi. Námskráin myndar grunn sem skólanámskrár byggjast á en þær taka einnig mið af þörfum og sérstöðu íbúa viðkomandi svæðis (Wylie, 1999; Robinson, Timperley, Parr og McNaughton, 1994).
Í Englandi er skólum stjórnað af skólastjórnum sem skipaðar eru fulltrúum ýmissa aðila á viðkomandi skólasvæði. Í skólastjórn eru fulltrúar foreldra, starfsfólks skóla og fræðsluskrifstofu héraðsins, auk skólastjóra og þeirra sérfræðinga sem skólastjórnin óskar eftir sér til aðstoðar. Ákvörðunarvald í málefnum skólans liggur hjá skólastjórninni en skólarnir starfa eftir námskrá sem ríkið setur. Samkvæmt þessu er enginn einn hópur ráðandi í skólastjórninni en merki eru um að áhrif skólastjóra séu mikil enda líta aðrir í skólastjórninni á hann sem sérfræðing í þeim málefnum sem nefndin fæst við (Levacic, 1995; Gillard, 2004).

Sérstakar skólastjórnir, skipaðar fulltrúum sveitarstjórnar og hagsmunaaðila, sjá um stjórn danskra grunnskóla og þar eru foreldrar í meirihluta. Skólastjórinn er ritari skólastjórnar en hefur ekki atkvæðisrétt. Stjórnir sveitarfélaga ákveða fjárhagsramma fyrir skólana og skólastjórnin sér síðan um að útdeila því fé til margvíslegra þátta skólastarfsins. Sveitarfélög sjá um ráðningar á kennurum og skólastjórnendum (Bekentgørelse af lov om folkeskolen nr. 730/2000; Helgesen og Andersen, 2005).
Í Noregi er fyrirkomulag á stjórnun skóla tölvert frábrugðið því sem algengt má telja. Þar getur samráðshópur (samarbeitsurval), sem sveitarfélögum ber að setja á laggirnar, haft áhrif á málefni skólans en hann hefur ekki ákvörðunarvald í neinum málum nema sveitarstjórn kjósi að hafa þann háttinn á. Í samráðshópnum eiga sæti tveir fulltrúar kennara, einn fulltrúi annarra starfsmanna, tveir foreldrafulltrúar, tveir fulltrúar nemenda og tveir fulltrúar sveitarfélagsins. Skólastjóri gegnir hlutverki ritara hópsins og getur einnig verið annar fulltrúi sveitarstjórnar. Sveitarfélögin reka sérstakar skólaskrifstofur og fræðslustjóri fer með yfirstjórn skóla sveitarfélagsins og sér um ráðningar á starfsfólki. Sveitarstjórnin fær upplýsingar frá fulltrúum sínum í samráðshópnum og getur á þann hátt fylgst með því sem er að gerast í viðkomandi skóla (Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), 1998; Helgesen, 2000).

Þetta stutta yfirlit yfir stjórnkerfi skóla í nokkrum löndum sýnir mikinn fjölbreytileika. Í öllum löndunum eru yfirráð skóla tengd fólki í héraði með einum eða öðrum hætti enda grunnhugmyndin að baki valddreifingu opinberra stofnana að tengja helstu hagsmunaaðila sem mest ákvörðunum um viðkomandi starfsemi. Í mörgum þessara landa er jafnframt athyglisvert hve formleg völd skólastjóra eru lítil í þeim stjórnum eða nefndum sem ráða skólunum.

Aðferð

Til að leita svara við spurningunni Hverjar eru hugmyndir skólanefnda um völd sín og áhrif á
starf grunnskóla og hver eru áhrifin að mati skólastjóra?
var ákveðið að gera eigindlega rannsókn og safna upplýsingum með hálf-opnum (semi-structured) viðtölum við formenn skólanefnda og skólastjóra í viðkomandi sveitarfélögum.

Í upphafi voru allar skólanefndir flokkaðar í fjóra flokka eftir fjölda skóla sem féllu undir valdsvið viðkomandi skólanefndar og miðast sú flokkun við lok árs 2004 [1]. Skólanefndirnar, sem alls voru 76, flokkast þannig að 52 þeirra hafa umsjón með einum skóla hver, 18 hafa hver um sig umsjón með tveimur til fjórum skólum, fimm nefndir sjá um fimm til níu skóla hver og ein skólanefnd hefur umsjón með tíu skólum eða fleiri. Tilgangurinn með því að flokka nefndirnar með þessum hætti var að kanna hvort það skipti miklu máli hve mörgum skólum þær hefðu umráð yfir. Við val formanna skólanefnda í hverjum flokki var notað slembiúrtak (random). Skólastjórar voru valdir með sömu aðferð. Tilgangurinn með því að ræða bæði við formann skólanefndar og skólastjóra í sama sveitarfélagi var að skoða hvort merkjanlegur munur væri á skoðunum þeirra um völd og áhrif skólanefnda.

Þeir formenn skólanefnda sem rætt var við, fjórir talsins, tóku allir við eftir sveitarstjórnarkosningar árið 2002. Rannsóknin markast því að mestu af því starfi sem þeir leiddu á kjörtímabilinu sem hófst í júní 2002 og lauk í júní 2006. Rætt var við sex skólastjóra, tvo í hvorum flokki hinna fjölmennari sveitarfélaga og einn í hvorum flokki hinna fámennari. Þar sem um nafnlausa rannsókn er að ræða fá öll sveitarfélögin tilbúin heiti, Vatnabyggð, Hæðabyggð, Nesbyggð og Krikabyggð.

Niðurstöður

Vatnabyggð

Vatnabyggð er fjölmennust af þeim sveitarfélögum sem rannsóknin náði til. Skólanefndin hefur umsjón með fleiri en tíu grunnskólum og hefur formaður nefndarinnar gegnt því embætti í fjögur ár ásamt því að vera kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn. Sérstök skólaskrifstofa, sem heyrir undir skólanefnd, sér um þjónustu við skólana og dagleg stjórn hennar er í höndum yfirmanns skólaskrifstofu.

Að mati formanns skólanefndar er stefnumótunarvaldið það sem mestu skiptir, það gerir nefndinni kleift að ákveða þá stefnu sem skólunum er ætlað að fylgja. Hann telur völd skólanefndar ná yfir fagleg mál þó skólastjóri sé samkvæmt grunnskólalögum faglegur forystumaður skólastarfsins. Skólastjórum sé ætlað að sjá til þess að stefnunni sé framfylgt en þeir hafa frelsi um útfærsluna. Skólanefnd hefur stuðlað að auknum áhrifum foreldra á skólastarfið með því að efla samtök þeirra. Völd nefndarinnar ná einnig yfir starfsemi skólaskrifstofu sem á að sjá um að ákvarðanir nefndarinnar nái fram að ganga.

Að mati formanns hefur skólanefnd mikið að segja um fjárframlög til skólanna og getur með þeim hætti haft áhrif á starf þeirra. Skólastjórarnir stýra þó innra starfinu og breytingar þurfa að eiga hljómgrunn í skólunum. Mikilvægt er að skólastjórarnir framfylgi þeirri stefnu sem skólanefnd ákveður en nefndin hefur þó ekki bein völd til að segja þeim fyrir verkum að mati formannsins. Segir hann skólanefnd reyna að hafa áhrif á yfirvöld menntamála með því að móta eigin hugmyndir að nýjum grunnskólalögum og nýrri aðalnámskrá sem síðan eru sendar til menntamálaráðuneytis. Hann segir einnig að skólanefnd Vatnabyggðar vilji að ríkið sjái í framtíðinni einungis um að setja rammalög og sveitarfélög geti síðan skipulagt skólastarf eftir sínum hugmyndum.

Formaður skólanefndar segir áhrif skólaskrifstofu Vatnabyggðar vera mikil. Þar verði til grunnur að starfsáætlun fyrir grunnskóla sveitarfélagsins. Starfsáætlunin er síðan unnin áfram í samráði við þá aðila sem koma að skólastarfinu. Eftir að starfsáætlun hefur verið samþykkt er hlutverk skólaskrifstofu að fylgjast með að henni sé framfylgt. Bein samskipti skólanefndar við skólana eru mjög lítil, skólaskrifstofan sinnir því hlutverki fyrir hönd nefndarinnar. Formaðurinn telur að auka þurfi bein samskipti skólanefndar við skólana en hann hefur til þessa reynt að halda beinum samskiptum í lágmarki og ekki haft samband við skólastjóra að fyrra bragði.

Til að fá fram sýn skólastjóranna á störf skólanefndar voru tekin viðtöl við tvo skólastjóra í sveitarfélaginu. Annar hefur verið skólastjóri þar í níu ár og hinn í fjögur ár. Að mati þeirra mótar skólanefnd í samvinnu við skólaskrifstofu þá stefnu sem skólunum er ætlað að fylgja en þeir hafa síðan frelsi til að útfæra sjálfir þær leiðir sem þeir telja bestar. Skólastjórinn sem fyrr var rætt við var ekki sáttur við þá stefnu sem skólanefnd ákvað og kaus að fara aðra leið. Hann fékk að gera það þrátt fyrir að það hafi valdið óróa hjá yfirmönnum hans. Einnig ákvað hann að fara ekki að fyrirmælum skólanefndar um að skólarnir ættu allir að taka ákveðna frídaga á sama tíma. Skoðanakönnun meðal foreldra leiddi í ljós stuðning við áætlanir hans og því fékk hann að halda þeim óbreyttum. Ekki urðu neinir eftirmálar af þessari ákvörðun.
Fram kom hjá báðum skólastjórunum að engin bein samskipti eru milli skólanefndar og skólanna. Skólaskrifstofan sér um að ákvarðanir skólanefndar nái til skólanna. Telja þeir áhrif nefndarinnar felast í þeirri starfsáætlun og skólastefnu sem skólum er ætlað að vinna eftir. Skólastjórarnir telja skólaskrifstofuna hafa mótandi áhrif á ákvarðanir skólanefndar og segjast engin samskipti hafa við skólanefndina sjálfa. Sá þeirra sem hefur skemmri starfsaldur hjá sveitarfélaginu telur að yfirmaður skólaskrifstofunnar hafa mjög mótandi áhrif á skólastefnu og starfsáætlun sveitarfélagsins. Hann segir starfsfólk skólaskrifstofunnar funda reglulega með skólastjórum og telur afskipti skólanefndar sjálfrar af skólunum ekki mikil. Hann sér enga ástæðu til að þau afskipti verði aukin.

Hæðabyggð

Sveitarfélagið Hæðabyggð tilheyrir flokki sveitarfélaga sem reka fimm til níu grunnskóla. Formaður skólanefndar hefur verið bæjarstjórnarmaður í átta ár og formaður skólanefndar í fjögur ár. Áður en hann tók að sér formennsku í skólanefnd þekkti hann einungis til starfs skólanefndar í gegnum starf sitt sem bæjarfulltrúi. Sveitarfélagið starfrækir sérstaka skólaskrifstofu sem sér um ýmsa þjónustu við skólana og foreldra sem til hennar leita.

Helsta verkefni skólanefndar Hæðabyggðar og vald, að mati formanns hennar, felst í stefnumörkun í skólamálum. Skólanefnd hafði frumkvæði að því að samin var sérstök skólastefna sveitarfélagsins og leggur nefndin áherslu á að skólarnir fari eftir henni. Þeir hafa þó frelsi um útfærslu og leiðir en skólanefndin fylgist með framkvæmdinni. Við stofnun nýrra skóla markar skólanefndin þeim stefnu og sérstöðu og ákveður skipulag nýrra skólabygginga með arkitektum. Nefndin stendur einnig fyrir ýmsum nýjungum. Dæmi um það er samningur sem gerður var við foreldraráð eins skólans. Í samningnum felst að ráðið tekur í raun að sér ákveðna þætti af hlutverki skólanefndar og kemur með beinum hætti að þeim áætlunum sem unnar eru í skólanum. Að mati formannsins var skólastefna sveitarfélagsins unnin í sátt og samvinnu allra þeirra aðila sem koma að skólastarfinu á einhvern hátt. Skólanefndin gerir ekki athugasemdir við rammann sem lög og reglugerðir setja henni og formaðurinn telur að völd skólanefnda yrðu of mikil ef þær þyrftu sjálfar að setja sér ramma að starfa eftir. Nefndin vill þó hafa meira að segja um kjarasamninga og vinnutíma kennara en nú er.

Formaður skólanefndar segir að fulltrúar kennara, foreldra og skólastjóra sitji sem áheyrnarfulltrúar í skólanefnd og geti þar komið athugasemdum sínum á framfæri. Skólaskrifstofan sér um eftirlitshlutverkið en umsvif skrifstofunnar hafa verið minnkuð frá því sem áður var. Skólarnir sjá nú sjálfir um kaup á þeirri sérfræðiþjónustu sem þeir þarfnast, þeir starfa eftir rammafjárveitingu og ráða hvar þjónustan er keypt. Samskipti skólanefndar við skólana eru lítil en nefndin hefur þó heimsótt hvern skóla einu sinni á kjörtímabilinu og átt fundi með skólastjórum. Dagleg samskipti fara fram í gegnum skólaskrifstofu.
Rætt var við tvo skólastjóra. Annar þeirra hefur starfað sem skólastjóri í sveitarfélaginu í sex ár en hinn hefur starfað þar í fjögur ár. Báðir telja að samskipti skólanefndar við skólana séu lítil. Þau fari aðallega fram á fundum skólanefndar en þar eiga fulltrúar skólastjóra og kennara sæti. Nefndin hefur haldið fundi í öllum skólunum en fyrri skólastjórinn sem rætt var við fékk ekki að sitja fund skólanefndar sem þó var haldinn í skóla hans. Að mati beggja skólastjóranna felast völd og áhrif skólanefndar helst í því að samþykkja skólastefnu fyrir sveitarfélagið ásamt því að fylgjast með því að starf skólanna sé í samræmi við lög og reglugerðir. Það eftirlit er þó að mestu í höndum skólaskrifstofu.

Í viðræðum við skólastjórana kom fram að allir skólastjórar sveitarfélagsins voru kallaðir á fund skólanefndar þegar vinna við skólastefnuna stóð yfir en annars hefur nefndin ekki haft samband við skólana að fyrra bragði. Fram kom hjá öðrum skólastjóranum að hann telur sjálfstæði skólanna mikið. Skólarnir fá fjármagn til starfsemi sinnar samkvæmt samningi við sveitarfélagið og skólastjórarnir hafa frjálsar hendur um ráðstöfun þess. Skólanefnd ákveður þó ýmsa þætti í skóladagatali allra skólanna og eftir því verða þeir að fara. Þeim er einnig ætlað að taka upp einstaklingsmiðað nám en hafa frelsi um útfærslu og skipulag þess. Skólanefndin sér um að marka nýjum skólum sveitarfélagsins stefnu en að öðru leyti reynir hún ekki að hafa áhrif á innra starf þeirra.

Nesbyggð

Átján sveitarfélög tilheyra þeim flokki sem reka 2–4 grunnskóla og Nesbyggð er eitt þeirra. Formaður skólanefndar hefur gegnt því starfi í fjögur ár og hefur setið jafn lengi í bæjarstjórn. Kynni hans af starfi skólanefndar voru ekki mikil áður en hann tók þar við formennsku. Hann hafði þó fyrir þann tíma, sem formaður stjórnmálasamtaka í sveitarfélaginu, átt seturétt á fundum þar sem farið var yfir mál sem voru síðan tekin fyrir á fundum bæjarstjórnar, þar á meðal skólamál. Skólaskrifstofa starfar á vegum sveitarfélagsins en hún er mjög lítil og sér einkum um ýmsa pappírsvinnu tengda skólahaldinu. Samkvæmt formanni skólanefndar er helsta hlutverk skólanefndar í Nesbyggð að móta stefnu fyrir skólana og hafa eftirlit með starfi þeirra. Vinna við stefnumótunina fer fram í bæjarstjórn og á skólaskrifstofu sveitarfélagsins. Pólitískur meirihluti sveitarstjórnar stýrir allri umræðu um skólamál og hugmyndirnar eru ræddar og þróaðar í bæjarstjórn. Þær eru síðan lagðar fram í skólanefnd án þess að miklar umræður verði um þær í nefndinni. Við undirbúning að samningu skólastefnu sveitarfélagsins var haldið opið málþing og í framhaldi af því unnu þeir sem vildu áfram með niðurstöður þingsins og skiluðu þeim til skólanefndar. Þar voru drögin endurskoðuð og síðan fengu ýmsir aðilar í stjórnkerfinu þau til umsagnar sem og skólarnir og fulltrúar foreldra. Áhugi er fyrir því að skólanefnd hafi meira um samninga við kennara og vinnutíma þeirra að segja og formaður nefndarinnar telur að meira frelsi í þeim efnum sé nauðsynlegt. Skólanefnd Nesbyggðar hefur einnig áhuga á að sveitarfélagið verði tilraunasveitarfélag um að þróa sína eigin aðalnámskrá.

Skólaskrifstofa sér um dagleg samskipti við skólana og hefur eftirlit með starfi þeirra. Forstöðumaður skólaskrifstofunnar hefur þróað hugmyndir í samráði við skólanefnd og haft mikil áhrif á stefnumótunarvinnuna. Samskipti við skólana fara fram í gegnum skólaskrifstofu og skólarnir eru sjálfstæðir um sín mál. Þeir fá fjárveitingar samkvæmt reiknilíkani og þurfa að sjá til þess að fjárhagsáætlanir standist. Skólastjórinn sem rætt var við í Nesbyggð hefur verið skólastjóri þar í fjögur og hálft ár en í fjórtán ár ef störf hjá öðrum sveitarfélögum eru talin með. Hann segir að samskipti skólanefndar við skólana fara að mestu fram á fundum nefndarinnar og í gegnum skólaskrifstofuna.

Fulltrúi skólastjóra situr skólanefndarfundi en áður hafa þeir rætt mál sem þar á að fjalla um. Einu sinni á ári fundar skólanefnd í hverjum skóla og þá getur skólastjóri komið sínum málum á framfæri. Þau mál sem skólanefnd leggur fram hafa fyrst verið rædd á fundum bæjarstjórnar og ákveðin þar áður en umræða fer fram í skólanefnd. Skólanefnd samþykkir skólastefnu sveitarfélagsins og hún samræmir skóladagatöl skólanna. Skólunum er ætlað að fara eftir skólastefnunni en geta sjálfir ákveðið hvernig hún er útfærð. Skólanefnd hefur eftirlit með því að skólastarf sé samkvæmt lögum og reglugerðum en skólaskrifstofan sér um það verk í umboði hennar. Mikil jákvæðni er í garð skólanna í sveitarfélaginu og mikið fjármagn hefur verið lagt í uppbyggingu þeirra og búnað.

Krikabyggð

Skólanefnd í sveitarfélaginu Krikabyggð hefur umsjón með einum grunnskóla. Skólinn er rekinn í samvinnu við nágrannasveitarfélag sem sendir þangað nemendur og á það sveitarfélag fulltrúa í skólanefnd. Samkvæmt samningi sveitarfélaganna sér sveitarstjórn Krikabyggðar um allar fjárreiður og ákvarðanir gagnvart skólanum. Það samkomulag er endurskoðað á fjögurra ára fresti. Skólanefnd hefur jafnframt umsjón með leikskóla sveitarfélagsins. Skólastjóri og aðstoðarskólastjóri grunnskólans sitja alla fundi nefndarinnar ásamt leikskólastjórum. Að jafnaði er einn fundur í mánuði. Unnið er að skólastefnu sveitarfélagsins.

Skólanefnd Krikabyggðar er, að sögn formannsins, eftirlitsaðili með því að skólastarf uppfylli allar kröfur laga og reglugerða. Nefndin fylgist með því að skólinn haldi sig innan fjárheimilda en hefur ekki afskipti af innra starfi. Hún hefur þó áhuga á að breyta ýmsu í skólastarfinu og vill ýta undir skólaþróun með ýmsum hugmyndum. Það strandar stundum á kennurunum því skólastjórinn er jákvæður í garð breytinga. Bæjarstjórn hafði frumkvæði að því að hefja vinnu við skólastefnu sveitarfélagsins. Sú vinna fer fram í samvinnu allra þeirra aðila sem koma að skólastarfinu til að skapa sem mesta samstöðu og sátt um hana. Nefndin er sátt við þau völd sem lögin veita henni og telur ekki æskilegt að þau séu aukin. Sveitarfélagið rekur ekki sérstaka skólaskrifstofu en kemur að rekstri sérfræðiþjónustu með öðrum sveitarfélögum. Sú sérfræðiþjónusta sér þó aðeins um sálfræðiaðstoð og kennsluráðgjöf til skólanna en hefur engin völd yfir þeim né áhrif á stefnu þeirra. Samskipti skólanefndar við skólann eru góð að mati formannsins og fara svo til eingöngu fram á mánaðarlegum fundum nefndarinnar.
Skólastjórinn í Krikabyggð, sem rætt var við, hefur gegnt því starfi í 18 ár hjá sveitarfélaginu. Hann er sammála því að samskiptin við skólanefndina séu góð. Hann segir nefndina aldrei koma með bein tilmæli til sín þótt ýmsar óskir komi fram. Skýrsla skólastjóra um skólastarfið er rædd á fundum nefndarinnar. Hann telur nefndina vera áhugasama um skólastarfið og að umræður á fundum séu opnar og hreinskiptar. Fagleg málefni og rekstur skólans eru alfarið hjá skólastjóra og skólanefnd sinnir aðeins lögbundnu eftirlitshlutverki. Aldrei hefur komið fram hjá nefndinni að hún vilji hafa meira yfir skólastarfinu eða skólastjóranum að segja og allt samstarf er á jákvæðum nótum. Skólanefnd hefur umsjón með samningu skólastefnu sveitarfélagsins en að því verki koma fulltrúar frá sveitarfélaginu, skólanum og foreldrum.

Umræða

Skólanefndir samanburðarlanda

Skólanefndir landanna sem hér eru hafðar til viðmiðunar skiptast í tvo flokka hvað skipan og yfirráð varðar. Í öðrum flokknum eru Nýja-Sjáland, Danmörk og England en í þeim löndum starfar sérstök skólastjórn fyrir hvern skóla. Í hinum flokknum eru Ísland, Noregur og Bandaríkin en þau eiga það sameiginlegt að skólanefndir þeirra hafa umsjón með einum eða fleiri skólum á ákveðnu svæði. Í Noregi og á Íslandi er hvert sveitarfélag með eina skólanefnd sem hefur umsjón með öllum skólum sveitarfélagsins. Í Noregi er þó sú undantekning að sveitarfélög ákveða sjálf hvort þau starfrækja sérstakar skólanefndir. Yfirráð skólanefnda í Bandaríkjunum ná yfir ákveðið skilgreint hverfi og allir almenningsskólar hverfisins heyra undir viðkomandi skólanefnd. Fræðsluráð fylkisins hefur síðan yfirumsjón með starfi allra skólanefnda fylkisins.

Samanburður á völdum skólanefnda og skólastjórna leiðir í ljós að á Nýja-Sjálandi og Englandi er hlutverk þeirra bundið við yfirstjórn einstakra skóla. Í hinum samanburðarlöndunum hafa þær víðtækara hlutverk. Hlutverk skólastjóra á Nýja-Sjálandi, Englandi og Danmörku er einkum að sjá um daglegan rekstur skólans en allar ákvarðanir um starf og skipulag skólans eru teknar af skólastjórnunum. Á Íslandi er skólanefnd eftirlitsaðili sem fylgist með því að farið sé að lögum og reglugerðum í skólastarfinu ásamt því að staðfesta allar áætlanir um skólastarfið. Skólastjóri ber aftur á móti ábyrgð á faglegu starfi skólans.

Völd skólanefnda á Íslandi, í Noregi og Bandaríkjunum koma frá pólitískt kjörinni sveitarstjórn eða stjórn sem valin er með sérstökum kosningum. Foreldrar eiga því ekki beina aðild að skólanefndunum í þessum löndum. Í Englandi, Danmörku og Nýja Sjálandi kjósa foreldrar fulltrúa í skólastjórn og í Danmörku og á Nýja Sjálandi mynda fulltrúar foreldra meirihluta stjórnarinnar.

Það er mikill samhljómur með starfi skólanefnda og skólastjórna í Bandaríkjunum, á Nýja-Sjálandi og í Englandi hvað hlutverk varðar. Þær sjá um rekstur skólanna, uppbyggingu þeirra, mannaráðningar og samningu námskrár ásamt því að hafa eftirlit með að námskrá og lögum ríkisins sé fylgt. Skólanefndir í Noregi virðast hafa meiri samsvörun við þessi þrjú lönd en skólanefndir á Íslandi og skólastjórnir Danmörku. Skólastjórnir í Danmörku og skólanefndir á Íslandi virka einkum sem eftirlitsaðilar. Þær hafa eftirlit með því að skólarnir fari að lögum og framfylgi námskrá ásamt því að sjá um ráðningar á skólastjórum og fylgjast með aðbúnaði skólanna. Sveitarstjórnir geta ætlað þeim fleiri verkefni sem geta þá verið ólík á milli sveitarfélaga.

Ekki er annað að sjá en völd skólastjóra séu meiri á Íslandi en í þeim löndum sem skoðuð voru. Þeir eru faglegir forystumenn og völd þeirra virðast ekki takmörkuð með sama hætti eða bundin af samþykktum skólastjórna og skólanefnda eins og í viðmiðunarlöndunum.

Þeir fulltrúar sem eiga sæti í skólanefnd eða skólastjórn eru ýmist kosnir eða skipaðir. Bandaríkin skera sig úr að því leyti að þar eru allir fulltrúar kosnir í sérstökum kosningum í framhaldi af frjálsu framboði. Nýsjálendingar hafa þann hátt á að fulltrúar foreldra barna í viðkomandi skóla eru kosnir og mynda ávallt meirihluta skólanefndar og það sama á við hjá Dönum. Í Englandi kjósa foreldrar fulltrúa sína í skólanefnd en fræðslunefnd viðkomandi héraðs skipar að auki sína fulltrúa. Á Íslandi sitja pólitískir fulltrúar sveitarstjórnar í skólanefndum og það sama á við í Noregi í þeim sveitarfélögum sem starfrækja skólanefndir. Skipulagið í Noregi og á Íslandi er frábrugðið hinum löndunum þar sem fulltrúar pólitískt kjörinnar sveitarstjórnar hafa öll völd í skólanefndum. Danskar sveitarstjórnir ákvarða valdsvið skólastjórna og pólitískir fulltrúar geta því haft áhrif með því að takmarka eða auka völd þeirra. Í öllum þessum löndum, nema Bandaríkjunum, eiga fulltrúar kennara og annarra starfsmanna viðkomandi skóla sæti í skólanefnd eða skólastjórn.

Skólanefndir á Íslandi

Á Íslandi hafa orðið miklar breytingar á stjórnkerfi grunnskólans frá því fyrstu lögin voru sett árið 1907. Þá sáu sveitarstjórnir um rekstur skólanna og allt skipulag skólahaldsins var á þeirra hendi þótt ríkið sæi um eftirlitið. Það breyttist með tímanum og ríkið yfirtók rekstur skólanna og skipulag þeirra. Nú er staðan aftur orðin sú sama og hún var í upphafi, þ.e. sveitarfélögin sjá um rekstur grunnskólanna en ríkið sér um lagasetningu og eftirlit. Með þeim breytingum sem urðu á stjórnkerfum ríkja um og eftir 1980 var dregið úr miðstýringu og stuðlað að aukinni valddreifingu. Það má e.t.v. segja að í upphafi 20. aldarinnar hafi verið talsverð valddreifing í skólakerfinu á Íslandi sem minnkaði jafnt og þétt til loka aldarinnar er ný grunnskólalög tóku gildi. Sama þróun átti sér stað víða erlendis þar sem sérstök skólanefnd sá í upphafi um hvern skóla. Ísland sker sig því ekkert úr hvað það varðar.

Áður var rætt um valddreifingu og þær væntingar stjórnvalda víða um heim að með henni væri hægt að auka virkni opinberra stofnana. Það er ljóst að íslensk stjórnvöld hafa horft til þessara breytinga og endurspeglast þær í þeim tillögum sem Nefnd um mótun menntastefnu lagði fram 1994 um breytt stjórnkerfi grunnskólans. Umræður um stjórnkerfisbreytingar og skýrsla nefndarinnar urðu til þess að ákveðið var að sveitarfélög landsins yfirtækju rekstur grunnskólans. Með því fetuðu íslensk stjórnvöld í fótspor þjóða sem höfðu fært stjórnun og eftirlit með skólum sínum til íbúa viðkomandi svæða.

Ekki verður annað ráðið af þeim sem rætt var við en að þessi yfirfærsla á valdi frá ríki til sveitarfélaga hafi haft jákvæð áhrif á skólastarf. Fram kemur hjá viðmælendum að sveitarfélögin hafi lagt mikið fjármagn til uppbyggingar skólanna eftir að þau tóku við rekstri þeirra. Sú mikla nánd sem skapaðist milli sveitarstjórnarmanna og skólafólks með breyttu skipulagi leiddi af sér frjórri umræðu um skólamál í sveitarfélögunum. Foreldrar eiga nú auðveldara með að beita áhrifum sínum á sveitarstjórnir til eflingar skólastarfi og formlegt hlutverk foreldraráða veitir starfi skólanna aðhald og eftirlit. Þessi þróun er í samræmi við það sem gerðist í þeim löndum sem hér voru höfð til hliðsjónar, að Bandaríkjunum undanskildum, en þar hafa áhrif ríkisins verið að aukast undanfarin ár, sbr. stefnumörkunina um að koma til móts við alla nemendur (No child left behind act, 2001).

Forvitnilegt er að velta því fyrir sér hvort starf íslenskra skólanefnda eigi sér einhverjar ákveðnar hliðstæður. Af viðtölunum við þá formenn skólanefnda og skólastjóra sem rætt var við má ráða að margt er líkt í starfi nefndanna en þær hafa einnig sín sérkenni. Skólanefnd Krikabyggðar er ólík hinum að því leyti að skólastjórar grunnskólans og fulltrúi kennara sitja alla fundi nefndarinnar og taka þátt í allri umræðu. Málefni þess grunnskóla eru því í stöðugri milliliðalausri umræðu og nánd skólanefndar við skólann er mikil. Skipulagið í Krikabyggð minnir því um margt á skipulagið á Nýja-Sjálandi, í Englandi og Danmörku þar sem ein skólanefnd hefur alfarið umsjón með einum skóla. Pólitískir fulltrúar eiga ekki ítök í skólanefndum þessara landa þó sá möguleiki sé fyrir hendi í Danmörku. Mesta samsvörun virðist Krikabyggð hafa við Noreg þar sem fulltrúar sveitarstjórna sitja í skólanefndum og sveitarstjórn því ráðandi í starfi nefndarinnar. Á Nýja-Sjálandi og í Englandi hafa sveitarstjórnir aftur á móti engin áhrif á störf nefndanna.

Í Vatnabyggð er þetta með öðrum hætti en í Krikabyggð því grunnskólar eru þar mjög margir og ein skólanefnd fyrir þá alla. Á fundum nefndarinnar eiga aðeins fulltrúar kennara og fulltrúar skólastjóra seturétt. Tenging einstakra skóla við skólanefnd er því mjög lítil. Það kemur fram í viðtölunum við skólastjóra í Vatnabyggð að þeir hafa mjög lítið af skólanefndinni að segja og samskipti þeirra eru einkum við skólaskrifstofu sveitarfélagsins. Einnig kemur fram, bæði hjá formanni skólanefndar og skólastjórum, að áhrif yfirmanns skólaskrifstofu Vatnabyggðar eru mjög mikil og mótandi um allt skólastarf. Í raun má segja að ákveðinnar samsvörunar gæti í starfi yfirmanns skólaskrifstofu Vatnabyggðar og starfi fræðslustjóra í Bandaríkjunum. Skólanefndir í Bandaríkjunum eru oft, líkt og í öðrum löndum, skipaðar fólki sem ekki er fagfólk á sviði skólamála og þær ráða fræðslustjóra sem er þá sérfræðingur á því sviði. Nefndarfólk treystir mikið á þekkingu fræðslustjórans og því eru áhrif hans á mótun skólastarfsins mikil. Sama virðist eiga við í Vatnabyggð. Yfirmaður skólaskrifstofunnar hafði mikil áhrif á mótun þeirrar stefnu sem skólanefnd ákvað að skólarnir skyldu fylgja. Glöggt kom fram í viðtölunum að þekking og menntun þeirra sem starfa á skólaskrifstofu Vatnabyggðar hafði mikil áhrif við mótun skólastefnu sveitarfélagsins. Sú skólaumræða sem þar á sér stað hefur ótvírætt áhrif á störf og ákvarðanir skólanefndar. Mikill munur er aftur á móti á því starfi sem unnið er á skólaskrifstofum sveitarfélaganna og um leið eru áhrif þeirra á skólastarf mismikil. Það skal þó tekið fram að endanlegt ákvörðunarvald liggur alltaf hjá skólanefnd.

Í Hæðabyggð og Nesbyggð er ekki að finna neina augljósa samsvörun við þau lönd sem hér eru höfð til hliðsjónar. Í báðum sveitarfélögunum sér ein skólanefnd um marga skóla líkt og í Noregi og Bandaríkjunum en áhrif yfirmanna skólaskrifstofanna í Hæðabyggð og Nesbyggð eru augljóslega veikari en í Vatnabyggð. Skólaskrifstofurnar eru fámennar og þjónusta við skólana virðist aðalatriði starfseminnar. Áhrifin eru þó til staðar enda setja skólanefndarmenn oft traust sitt á sérfræðiþekkingu yfirmanna skólaskrifstofanna.

Markmiðið með rannsóknarspurningunni var að draga fram hver raunveruleg völd og áhrif skólanefnda á störf grunnskóla landsins eru. Í öllum þeim viðtölum sem tekin voru kemur fram að skólanefndum er ætlað að hafa eftirlit með því að skólarnir starfi samkvæmt lögum og reglugerðum. Þær sinna allar því hlutverki sínu en með ólíkum hætti. Skólaskrifstofur Vatnabyggðar, Hæðabyggðar og Nesbyggðar sjá um það eftirlit í umboði skólanefndanna. Í Krikabyggð er ekki skólaskrifstofa og skólanefnd þar sér sjálf um eftirlitið sem fer fram milliliðalaust á skólanefndarfundum.

Samkvæmt grunnskólalögum eiga skólanefndir að staðfesta áætlun um starfstíma nemenda (Lög um grunnskóla nr. 66/1995, 12. gr.). Í viðtölunum kom fram að skólanefndir hafa ákveðið að samræma skóladagatöl grunnskólanna í hverju sveitarfélagi þó í grunnskólalögum sé, eins og áður segir, aðeins talað um að ,,staðfesta“ áætlanir skólanna. Í viðtali við skólastjóra í Nesbyggð kom fram að nauðsynlegt sé að fá úr því skorið hvort það sé ákvörðun sem skólanefnd getur tekið. Þar ætla skólastjórar að láta reyna á það með því að skila til skólanefndar starfsáætlunum sem miðast eingöngu við þarfir hvers skóla fyrir sig og vísa málinu til menntamálaráðuneytis ef skólanefnd staðfestir ekki áætlanirnar. Skólastjóri í Vatnabyggð sætti sig ekki við ákvörðun skólanefndar um samræmt skóladagatal allra skóla sveitarfélagsins. Hann ákvað að fara ekki eftir ákvörðun nefndarinnar og þrátt fyrir óánægju yfirmanna á skólaskrifstofu og skólanefndar fékk hann að halda sínu striki. Þar skipti miklu máli að hann var áður búinn að kanna vilja foreldra og nemenda og hafði því stuðning frá þeim. Skólanefnd virðist ekki hafa viljað ganga gegn þeirri niðurstöðu. Þó það hafi ekki komið fram í viðtölunum er ekki ólíklegt að vilji þeirra, sem mestra hagsmuna höfðu að gæta, hafi ráðið þegar skólanefnd ákvað að láta þá niðurstöðu standa. Valddreifing gengur einmitt út á að taka mið af aðstæðum og óskum á hverjum stað eins og áður hefur komið fram.

Skólanefndirnar hafa allar unnið eða eru að vinna að skólastefnu fyrir grunnskóla viðkomandi sveitarfélaga. Þótt lögin segi ekkert þar um má leiða að því líkum að vald skólanefnda felist í umboði því sem þær fá frá viðkomandi sveitarstjórn. Í sveitarstjórnarlögum er tilgreint að sveitarstjórnir geti ákveðið valdsvið nefnda sveitarfélagsins (Sveitarstjórnarlög nr. 45/1998, 44. gr.) en í grunnskólalögum kemur fram að skólastjóri veiti skóla ,,faglega forystu“ (Lög um grunnskóla nr. 66/1995, 14. gr.). Fram kom í viðtali við skólastjóra í Vatnabyggð að hann er ekki sáttur við þá stefnu sem skólanefnd samþykkti og hann kaus að fara aðra leið í sínum skóla. Þó það hafi valdið ,,titringi“ og óánægju hjá skólanefnd og á skólaskrifstofu var ekkert aðhafst í því frekar og hann hélt sinni stefnu. Ekki er hægt að alhæfa út frá þessu dæmi en í úrskurði menntamálaráðuneytis frá í júní 2002 segir ,,Skólanefnd getur gert tillögur til skólastjóra um úrbætur í skólastafi.“ Það vekur athygli að orðið ,,tillögur“ er notað því í sama úrskurði segir: ,,Komi upp skörun eða árekstrar milli verksviða skólanefndar og skólastjóra ber sveitarstjórn að skera úr ...“ Síðan segir: ,,Þrátt fyrir að skólastjóri sé starfsmaður viðkomandi sveitarfélags er hin faglega ábyrgð varðandi skólahaldið hjá honum …“ (Menntamálaráðuneytið, 2002). Þarna virðist vera ákveðin mótsögn því fagleg ábyrgð liggur hjá skólastjóranum samkvæmt grunnskólalögum en sveitarstjórn er ætlað að úrskurða komi upp árekstrar varðandi verksvið skólanefndar og skólastjóra.

Þótt að fram komi í lögum að sveitarstjórnir eigi að ákveða valdsvið nefnda sveitarfélaga jafngildir ákvörðun þeirra ekki lögum. Þetta skapar óvissu og veldur því að mörkin á milli grunnskólalaga og sveitarstjórnarlaga eru óljós. Dæmi um áhrif þessara óljósu marka eru skólastefnur sveitarfélaga. Yfirleitt koma skólarnir að samningu skólastefnunnar og vinna eftir henni þótt þeim beri samkvæmt lögum ekki skylda til þess. Skólarnir eiga sjálfir að semja sína stefnu og þó að sveitarfélögin samþykki formlega skólastefnu hafa þau ekki vald til að skylda skólana til að fara eftir henni þar sem skólastjóri er faglegur forystumaður skóla. Hann ber ábyrgð á starfi skólans, hans er að ákveða stefnu hans og fylgja henni eftir. Skólanefnd á aftur á móti að fylgjast með að stefnan sé samin og henni fylgt. Ef um samvinnuverkefni skóla og skólanefndar er að ræða og skólarnir leiða starfið sem faglegur aðili er samþykkt skólastefnunnar í raun formsatriði. Þar sem um er að ræða sveitarfélag með marga skóla sem allir starfa eftir sömu skólastefnu er hætt við að starf þeirra verði einsleitt með tímanum nema stefnan sé víð og almenn. Sé hún á hinn bóginn svo almennt orðuð að í henni felist lítil sem engin stýring má líta á hana sem tilgangslausa og óþarfa.

Hjá formanni skólanefndar í Krikabyggð kom fram að ýmsar hugmyndir og tillögur skólanefndar um að efla skólastarf fengu hljómgrunn hjá skólastjóra grunnskólans. Þær strönduðu aftur á móti á kennurum skólans að hans sögn þar sem þeim leist ekki eins vel á tillögurnar. Það er athyglisvert að þær hafi strandað á andstöðu kennara þrátt fyrir stuðning skólastjóra. Í þessu dæmi kristallast takmarkað vald skólanefnda yfir faglegum þáttum skólastarfs.

Segja má að áhrif skólanefnda á störf grunnskóla felist í þeim hugmyndum sem fram koma í skólastefnu sveitarfélaga og umræðum sem eiga sér stað á fundum nefndanna. Skólanefndirnar hafa ekki vald til að hafa bein afskipti af innra starfi skólanna en þær geta beitt áhrifum sínum til að skólarnir vinni eftir hugmyndum þeirra og skólastefnu sveitarfélaganna. Skólanefndir eru skipaðar kjörnum fulltrúum borgaranna og starfa í umboði þeirra. Því má líta svo á að vilji skólanefnda endurspegli vilja meirihluta íbúa sveitarfélaga og eftir honum beri að fara. Stöðu skólanefndanna má skoða í ljósi umfjöllunar Helgesen (2000) um hugtakið borgari en þeir fulltrúar sveitarstjórna sem falla undir þá skilgreiningu hafa áhrifavald en ekki ákvörðunarvald. Skólanefndir hafi ekki beint ákvörðunarvald um fagleg störf skólanna en þær hafa tvímælalaust áhrif. Fram kemur í viðtölum við skólastjórana að þeir vinna í anda þeirrar skólastefnu sem sveitarstjórn hefur samþykkt þótt á því finnist undantekningar eins og fram kom hjá skólastjóranum í Vatnabyggð. Skólastjórarnir hafa frelsi til að stýra skólum sínum en þeir kjósa að gera það með hliðsjón af því sem sveitarstjórnir ákveða. Þeir sveigja skólastarfið að skólastefnu sveitarfélaganna en hafa frjálsar hendur með útfærslu á því.

Segja má að hugtakið ,,áhrifavald“ lýsi best því valdi sem skólanefnd hefur. Áhrifavald er tengt stöðu í stjórnkerfinu. Þeir sem lægra eru settir verða við boðum þeirra sem ofar raðast en þó aðeins að því marki sem þeir sjálfir telja lögmætt (Daft og Marcic, 2001). Eins og fram kom í viðtali við formann skólanefndar í Vatnabyggð sagði hann skólana ekki hafa val um hvort þeir fylgi skólastefnunni, aðeins frelsi til að velja þá leið sem farin er til að framfylgja henni. Hin óljósu skil grunnskólalaga og sveitarstjórnarlaga um valdsvið skólanefnda valda ákveðinni óvissu hjá skólastjórum. Þeir eru í vafa um mörk á valdsviði skólanefnda og láta skólanefnd því njóta vafans með því að fara eftir þeirri skólastefnu sem viðkomandi sveitarfélag hefur samþykkt.

Sú ólíka aðstaða sem skólarnir búa við veldur því að samskipti þeirra við skólanefndirnar eru mismunandi. Í Krikabyggð eru samskiptin milliliðalaus þar sem skólastjórar og fulltrúar kennara sitja alla skólanefndarfundi. Í hinum sveitarfélögunum eiga einstakir skólar enga fulltrúa í skólanefnd og hún er því fjarlæg skólunum í störfum sínum. Skólastjóri grunnskólans í Krikabyggð segir að umræðan á fundum nefndarinnar sé ,,hreinskiptin“ og í heildina séu samskiptin við skólanefndina mjög góð. Umræðan er þó ekki laus við gagnrýni og fundir geta verið erfiðir en í heildina var hann ánægður með samskiptin. Formaður skólanefndar er líka ánægður með samskiptin þótt hann telji að sum mál fái ekki þann hljómgrunn innan skólans sem hann vildi. Mikil samvinna er milli hans og skólastjórans. Sú aðstaða sem Krikabyggð býr við, að hafa sérstaka skólanefnd fyrir skólann, leiðir til þess að samskipti skóla og skólanefndar eru sterk og gagnkvæmur skilningur ríkir. Í Vatnabyggð, Hæðabyggð og Nesbyggð eru samskiptin með öðrum hætti. Þar hittir skólanefnd aðeins fulltrúa skólastjóra og kennara og málefni einstakra skóla eru því ekki jafn mikið uppi á borðinu og í Krikabyggð. Formenn skólanefnda og skólastjórar Vatnabyggðar, Hæðabyggðar og Nesbyggðar eru sammála því að töluverð fjarlægð sé á milli skólanefndar og skóla og samskiptin lítil og jafnvel engin. Samskiptin eru því hvorki góð né slæm. Þau einkennast af hlutleysi og lítilli þekkingu á störfum hvors aðila fyrir sig.

Skólanefndir viðmiðunarlandanna eiga allar fundi með skólastjóra eða fulltrúa skólans þar sem málefni skólans eru rædd. Hér á landi er það með öðrum hætti. Í Englandi, Danmörku og á Nýja-Sjálandi starfar skólastjóri alltaf með skólanefnd enda ein nefnd fyrir hvern skóla. Í Bandaríkjunum og Noregi sér hver skólanefnd um marga skóla en skólastjórar starfa yfirleitt með skólanefndinni og ræða málefni síns skóla. Samstarfið fer þó oftast fram í gegnum fræðslustjórana. Í grunnskólalögum (Lög um grunnskóla nr. 66/1995, 13. gr.) er tilgreint að skólastjórar sitji fundi skólanefndar þegar málefni þeirra skóla eru til umræðu. Á því er misbrestur og fram kom í viðtali við skólastjóra í Hæðabyggð að ákvarðanir um byggingarmál skólans voru teknar án samráðs við skólastjóra. Ísland greinir sig því nokkuð frá viðmiðunarlöndunum hvað þetta varðar.

Niðurlag

Í lokin er við hæfi að rifja upp rannsóknarspurninguna sem lögð var til grundvallar í upphafi og draga saman þær niðurstöður sem rannsóknin skilaði: Hverjar eru hugmyndir skólanefnda um völd sín og áhrif á starf grunnskóla og hver eru áhrifin að mati skólastjóra? Í ljós hefur komið að völd og áhrif skólanefnda felast í raun í því samspili sem er á milli þeirra og grunnskólanna. Samkvæmt lögum er hlutverk skólanefnda eftirlitshlutverk þar sem þær eru eftirlitsaðilar sveitarfélaga með því að skólastarf fari fram samkvæmt lögum og reglugerðum. Dæmi eru um að þær hafi ákveðið að láta vinna og samþykkja skólastefnu fyrir viðkomandi sveitarfélag og samræma skóladagatöl skóla. Ekki er hægt að ráða af grunnskólalögum 1995 að þeim sé ætlað að gera þetta heldur hafa skólanefndirnar sjálfar eða sveitarfélögin haft forgöngu um þessa vinnu. Skólarnir hafa kosið að fylgja samþykktum skólanefnda um þessi atriði og því eru áhrif nefndanna ótvíræð hvað sem sagt verður um formlegt vald þeirra. Vandinn í þessu felst kannski í því að skilgreina hvar formlegt vald endar og áhrif taka við. Skólanefndir hafa vald til að samþykkja stefnu en þær hafa ekki vald til að skipa skólunum að taka hana upp. Segja má að völd skólanefnda yfir starfi grunnskóla séu takmörkuð en áhrifin mikil.

Völd skólanefnda í viðmiðunarlöndunum eru meiri en hér á landi. Skólastjórar viðmiðunarlandanna sækja vald sitt einkum til viðkomandi skólanefnda og skólastjórna en hér eru þeir ráðnir af sveitarstjórnum að undangenginni umsögn skólanefnda. Þeir eru yfirmenn skólanna og þess starfs sem þar fer fram, þiggja umboð sitt frá sveitarstjórn en hafa um leið völd samkvæmt lögum sem sett eru af ríkinu. Hlutverk íslenskra skólanefnda er ekki jafn skýrt og í þeim löndum sem hér eru höfð til hliðsjónar. Þetta skapar ákveðinn vanda og togstreitu milli skólastjóra og skólanefnda eins og kom fram í viðtölunum. Bæði skólastjórarnir og formenn skólanefnda telja nauðsynlegt að eyða allri óvissu um hvar raunveruleg völd eigi að liggja svo ábyrgðarskylda hvors um sig sé skýr og án vafa. Við þessu hefur verið brugðist að nokkru leyti í nýjum lögum um grunnskóla (Lög um grunnskóla, nr. 91/2008) þar sem sem skerpt hefur verið á frumkvæði skólanefnda og áhrifum þeirra á mótun skólastarfsins.
 

Aftanmálsgrein

  1. Þær tölfræðilegu upplýsingar sem lagðar eru til grundvallar eru fengnar af vef Hagstofu Íslands (www.hagstofa.is).

Heimildir

Bekentgørelse af lov om folkeskolen nr. 730/2000. Sótt 23. nóv. 2005 af slóðinni http://www.abortnet.dk/Default.asp?ID=269.

Björn Bjarnason (1995). Nýskipan í ríkisrekstri – menntun við aldahvörf. Ræða flutt á ráðstefnu um nýskipan í ríkisrekstri 21. nóvember 1995. Sótt 20. jan. 2006 af slóðinni http://bjorn.is/greinar/1995/11/21.

Briffault, R. (2005). The local school district in American law. Í William G. Howell (ritstj.), Besieged. School boards and the future of education politics (bls. 24–55). Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

Carver, J. (1997). Boards that make a difference. A new design for leadership in nonprofit and public organizations (2. útgáfa). San Francisco: Jossey-Bass.

Daft, R. L. og Marcic, D. (2001). Understanding management (3. útgáfa). Orlando: Harcourt.

Friðrik Sophusson (1996). Nýskipan í ríkisrekstri – árangur og markmið til aldamóta. Ræða flutt á ráðstefna fjármálaráðherra 26. nóvember 1996. Sótt 20. jan. 2006 af slóðinni http://www2.stjr.is/fr/radh/radstef/fridrik.htm.

Gillard, D. (2004). Education in England: A brief history. Sótt 1. nóv. 2005 af slóðinni http://www.kbr30.dial.pipex.com/educ19a.shtml.

Hagstofa Íslands (2006). Grunnskólar. Sótt 1. feb. 2006 af slóðinni http://www.hagstofa.is/?pageid=781&src=/temp/skolamal/grunnskolar.asp.

Helgesen, M. (2000). Nye former for demokratisk deltakelse – borgere, brukere og kunder i skolen. (LOS-senter Rapport 0011). Bergen: LOS-senteret.

Helgesen, M. og Andersen, V. N. (2005). Creating arenas for governance and integration? A discussion of governance and procedures for parental participation at schools in Denmark and Norway. Paper til NOPSA, workshop 7 (Utdanning, demokrati og styring), Reykjavik 11.–13. august 2005. Sótt 27. okt. 2005 af slóðinni http://registration.yourhost.is/nopsa2005/papers/MHVNA.pdf.

Karlsen, G. E. (1999). ,,Decentralized-Centralism“ Governance in Education: Evidence from Norway and British Columbia, Canada. Canadian Journal of Educational Administration and Policy, 13, [án blaðsíðutals]. Sótt 14. feb. 2006 af slóðinni http://www.umanitoba.ca/publications/cjeap/articles/karleson.html.

Kettl, D. F. (2000). The global public management revolution. A report on the transformation of governance. Washington D.C.: Brookings Institution Press.

Land, D. (2002). Local school boards under review. Their role and effectiveness in relation to students´ academic achievement. (John Hopkins University report no. 56). Sótt 25. sept 2005 af slóðinni http://www.ecs.org/html/offsite.asp?document=http%3A%2F%2Fwww%2Ecsos%2Ejhu%2Eedu%2Fcrespar%2FtechReports%2FReport56%2Epdf.

Levacic, R. (1995). Local management of schools. Analysis and practice. Buckingham: Open University Press.

Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) (1998). Sótt 23. nóv. 2005 af slóðinni http://www.lovdata.no/all/nl-19980717-061.html.

Lög um grunnskóla nr. 66/1995.

Lög um grunnskóla nr. 91/2008.

Menntamálaráðuneytið (2002). Staðfesting á starfstíma grunnskólanemenda – valdsvið skólanefnda og foreldraráða – júní 2002. Sótt 24. jan. 2006 af slóðinni http://menntamalaraduneyti.is/afgreidsla/spurt-og-svarad/grunnskolar/Skolanefnd/nr/1150.

Nefnd um mótun menntastefnu (1994). Skýrsla. Reykjavík: Menntamálaráðuneytið.

No child left behind act (2001). Public law 107–110. Sótt 30. september af slóðinni http://www.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/107-110.pdf.

Robinson, V. M. J., Timperley, H. S., Parr, J. M. og McNaughton, S. (1994). The community-school partnership in the management of New Zealand Schools. Journal of Educational Administration, 32, 72–88.

Stefnuyfirlýsing ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks 1995 (1995). Sótt 16. jan. 2006 af slóðinni http://raduneyti.is/Stefnuyfirlysing/nr/69

Sveitarstjórnarlög nr. 45/1998.

Van der Walle, J. (2002). Decentralization in brief. Sótt 20. ágúst 2006 af slóðinni http://www.kit.nl/frameset.asp?/specials/html/de_decentralization_in_brief.asp&frnr=1&

Wylie, C. (1999). Ten years on: How schools view educational reform. Wellington: New Zealand Council for Educational Research. Sótt 29. ágúst 2005 af slóðinni http://www.nzcer.org.nz/default.php?products_id=247.

Prentútgáfa     Viðbrögð