Netla – Veftímarit um uppeldi og menntun

Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands

Ritrýnd grein birt 1. nóvember 2004

Börkur Hansen, Ólafur H. Jóhannsson og Steinunn Helga Lárusdóttir

Yfirfærsla grunnskólans
til sveitarfélaga

Valddreifing eða miðstýring? [1]

Könnun höfunda þessarar greinar meðal skólastjóra árið 2001 um áhrif þeirrar stefnu, sem mörkuð var með grunnskólalögunum 1995, að auka sjálfstæði skóla leiddi í ljós mikla ánægju með flutning á rekstri grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga. Í greininni segir frá rannsókn höfunda á viðhorfum kennara, foreldra, millistjórnenda og skólastjórnenda í fjórum skólum til að kanna frekar þessi áhrif. Af rannsókninni má ráða að þessir hópar telja flutninginn hafa haft jákvæð áhrif á skólastarfið. Í fjölmennum sveitarfélögum töldu kennarar þó að þar séu afskipti fræðsluyfirvalda af skólastarfinu of mikil og að kennarar eigi of litla hlutdeild í stefnumótun. Þá telja kennarar að hlutverk skólastjóra hafi breyst mikið frá því sem áður var og að þeim gefist ekki nægur tími til að sinna faglegu forystuhlutverki sínu. Höfundar fást allir við rannsóknir og kennslu á sviði stjórnsýslufræða við Kennaraháskóla Íslands.


Árið 1995 gengu í gildi ný lög um grunnskóla. Helsti hvatinn að hinum nýju lögum var sú stefna stjórnvalda að færa allan rekstur grunnskólans til sveitarfélaga. Þessi áhersla birtist í skýrslu nefndar um mótun menntastefnu (Nefnd um mótun menntastefnu, 1994) en þar segir á bls. 9:

Í samræmi við þróun í nágrannalöndum telur nefnd um mótun menntastefnu að stefna beri að aukinni valddreifingu í skólakerfinu, bæði á grunn- og framhaldsskólastigi. Það þýðir að ákvarðanataka verði færð sem næst vettvangi og ábyrgðarskylda sveitarfélaga og skóla aukin.

Með grunnskólalögunum 1995 var þessi stefna fest í sessi og hefur skólastarf síðan mótast í ljósi þeirra. Þegar jafn gagnger kerfisbreyting á sér stað er áhugavert að kanna áhrif hennar á tilhögun og inntak skólastarfs. Þar er mikill akur óplægður.

Árið 2000 athuguðu greinarhöfundar hvaða breytingar hefðu orðið á starfsumhverfi og störfum skólastjóra í grunnskólum í kjölfar grunnskólalaganna frá 1995. Niðurstöður þeirrar könnunar birtust í 11. árgangi Uppeldis og menntunar Tímarits Kennaraháskóla Íslands. Þær sýna að meirihluti skólastjóra telur að breytingarnar hafi haft jákvæð áhrif á skólastarf og að svigrúm þeirra til að móta skólastarf hafi aukist. Skólastjórar telja sig aftur á móti í mun minna mæli en áður geta forgangsraðað eigin viðfangs¬efnum eins og þeir helst kjósa.

Rannsóknin sem kynnt verður í þessari grein er í beinu framhaldi af þeirri fyrri. Að þessu sinni er sjónum beint að millistjórnendum, kennurum, fulltrúum foreldra og skólastjórum í fjórum heildstæðum grunnskólum og könnuð viðhorf þeirra, þ.e. skoðað hvernig sú valddreifing sem að var stefnt með yfirfærslu grunnskólans til sveitarfélaga kemur þessum hópum fyrir sjónir. Leitað var svara við eftirfarandi spurningu: Telja stjórnendur, kennarar og foreldrar að möguleikar skólans til að sinna hlutverki sínu hafi batnað eftir yfirfærsluna?

Leitast var við að greina áhrif breytinganna og hvað geti skýrt þær. Sérstaklega var hugað að áhrifum þeirra á tiltekna þætti í skólastarfi, svo sem fjárhagslegt svigrúm, faglegt sjálfstæði, samstarf við foreldra og samskipti við fræðsluyfirvöld.

Hér á eftir verður gerð grein fyrir baksviði rannsóknarinnar og í stuttu máli rakin þróunin hér á landi og í nágrannalöndum okkar í átt frá miðstýringu til aukinnar dreifstýringar í menntamálum. Þá verður gerð grein fyrir rannsóknarsniði og helstu niðurstöður kynntar. Í lokin eru niðurstöður dregnar saman og ræddar.

Baksvið rannsóknarinnar

Miðstýring – dreifstýring – valddreifing

Á undanförnum áratugum hefur þróunin í stjórnun grunnskóla í nágrannalöndum okkar verið í þá átt að færa ákvarðanir um rekstur, skipulag og framkvæmd frá ríkisvaldi til sveitarfélaga eða einstakra stofnana (Bekendtgørelse af lov om folkeskolen 2003; Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) 1998; Skolelag 1985. Ändring införd: t.o.m. SFS 2003:415). Stjórnsýslan hefur færst frá miðstýringu í átt að dreifstýringu og þar með valddreifingu. Hugtakið dreifstýring merkir hér að ákvarðanir eru færðar frá einum miðlægum stað, oft ríkisvaldinu, til nokkurra framkvæmdaaðila, rekstraraðila eða einstakra skóla. Tilfærsla sem þessi er einnig oft nefnd valddreifing en í þessari grein er það hugtak fremur notað um útfærslur innan einstakra stofnana.

Eitt af því sem einkennir grunnskóla á Norðurlöndum er að í hverju landi fylgja allir skólar í meginatriðum sömu stefnu, oft orðað svo að það skuli vera einn grunnskóli fyrir alla. Jafnrétti til náms er lykilhugtak í skólastefnu þessara landa, en í því felst að allir nemendur eigi sömu tækifæri til náms, óháð kynferði, trú, félagslegri stéttarstöðu foreldra, fötlun og búsetu. Þetta ákvæði kristallast í lögum um grunnskóla allra Norðurlandanna (Helgesen 2000:47). Markmið náms og inntak eru síðan útfærð nánar í námskrám, sem geta verið misítarlegar og nákvæmar.

Sjálfstæði einstakra skóla til að ráða málum sínum á þann hátt sem stjórnendum og starfsmönnum þykir best koma nemendum markast af ákvæðum laga og námskrár. Hversu sjálfstæði skólanna er mikið ræðst því einkum af tveimur forsendum. Annars vegar því hversu mikið forræði ríkisvaldið veitir skólunum og hins vegar hversu mikið af því forræði sem ríkið veitir sveitarfélögum er flutt áfram til einstakra skóla. Hugtakið heimastjórnun er stundum notað til að lýsa síðarnefndu áherslunni (sjá Börkur Hansen 2004).

Sjálfstæði skóla má skipta í tvo málaflokka: Annars vegar fjárhagslegt sjálfstæði og hins vegar faglegt sjálfstæði. Mikið faglegt sjálfstæði krefst þess að innan skólans sé veitt öflug forysta um heildarstefnu og um stefnumörkun í einstökum málum, svo sem kennsluháttum, námsmati, sérkennslu og sjálfsmati skóla. Því er augljóst að fari aukið fjárhagslegt og faglegt sjálfstæði saman fylgja því verulega aukin umsvif fyrir stjórnendur skóla.

Gunnar Berg (Berg o.fl. 1999:53) fellir stefnumörkun og framkvæmd skólastarfs undir tvö meginhugtök, stjórnmál og stjórnsýslu. Hugtakið stjórnmál vísar til stefnumörkunar og stjórnsýsla til framkvæmdar. Á eftirfarandi mynd eru sýndar mismunandi áherslur í stjórnun í samspili milli stjórnmála og stjórnsýslu (mynd aðlöguð frá Berg o.fl. 1999:56).

 



 


Mismunandi áherslur í stjórnun í samspili stjórnmála og stjórnsýslu
(Myndin er aðlöguð frá Berg o.fl. 1999:56.)

Lárétti ásinn á myndinni táknar stefnumörkun og sá lóðréttri táknar framkvæmd. Áherslum má skipta í fernt, sbr. fjórðunga á myndinni.

  • Sé stefnumörkun af hálfu ríkisins nákvæm og stjórnsýslan miðstýrð er um reglustýringu að ræða (A-fjórðungur). Lög, reglugerðir og námskrár tiltaka nákvæmlega hvað gera skuli. Sé þetta raunin er sjálfstæði og svigrúm einstakra stofnana afar lítið.

  • Ef stefnumörkun er ítarleg en stjórnsýslan einkennist af dreifstýringu er um rammastýringu að ræða (C-fjórðungur). Þannig er fjárveitingum oft hagað. Þá er fé úthlutað samkvæmt reiknilíkani en stofnanir hafa svigrúm til að skipta því milli einstakra liða og færa fé milli liða eftir því sem skynsamlegt þykir.

  • Sé íhlutun ríkisvaldsins í stefnumörkun lítil en framkvæmd miðstýrð er um árangursstýringu að ræða (B-fjórðungur). Í því tilviki er árangur skilgreindur eins nákvæmlega og unnt er og stofnunum látið eftir að velja þær leiðir sem þær telja best henta til að ná þeim árangri sem skilgreindur hefur verið og hann er síðan metinn af ríkisvaldinu.

  • Í fjórða lagi getur íhlutun ríkisvalds verið lítil og stjórnsýslan dreifstýrð. Þá stjórnunaráherslu má kenna við markmiðsstýringu (D-fjórðungur). Markmið eru sett skýrt fram af opinberum aðilum án þess að vera nákvæmlega útfærð en stofnanir hafa svigrúm til að nálgast þau eftir þeim leiðum sem þær telja árangursríkastar.

Þróun dreifstýringar í skólamálum á Norðurlöndum

Það sem einkennir þróunina í stjórnun skóla á Norðurlöndum er að fjárhagsleg ábyrgð hefur að öllu leyti verið færð til sveitarfélaga. Sveitarfélögum er aftur á móti í sjálfsvald sett hversu mikið af þessu valdi þau framselja til einstakra skóla og er það breytilegt bæði milli landa og milli sveitarfélaga innan sama lands. Munurinn á faglegri ábyrgð er á hinn bóginn meiri milli landa, s.s. milli Svíþjóðar og Danmerkur annars vegar og Noregs og Íslands hins vegar.

Helgesen (2000:6475) rekur þessa þróun ítarlega. Í stuttu máli má segja að samkvæmt hennar niðurstöðum séu megin einkennin þessi:

  • Í Danmörku hefur dreifstýringin annars vegar falist í því að ríkið færir ákvarðanir beint til einstakra skóla en einnig til sveitarfélaga sem síðan geta fengið þær skólunum í hendur. Því er haldið fram að ríkið hafi framselt um 30% allra ákvarðana til hvers skóla á sama tíma og lögin tóku gildi sem tiltaka að foreldrar myndi meirihluta í stjórn skóla. Danmörk hefur því sterk einkenni D-fjórðungs myndarinnar sem áður var lýst.

  • Í Noregi einkennist dreifstýring í skólamálum af því að ríkið færir tiltölulega fáar ákvarðanir um inntak náms til skóla eða sveitarfélaga en hins vegar hefur sjálfstjórn um fjármál og rekstur verið færð til sveitarfélaga í verulegum mæli. Sveitarfélag deilir ábyrgð á ýmsum málaflokkum út til hverfastjórna. Þróunin í Noregi hefur því ýmis einkenni C-fjórðungsins.

  • Í Svíþjóð setur ríkið námskrár og innan þeirra er skólum veitt tiltölulega mikið svigrúm til ákvarðana, t.d. um valgreinar og áherslur skólanna. Dreifstýringin hefur annars vegar falist í því að ríkið færir ákvarðanir beint til einstakra skóla, en einnig hefur ákvörðunarvald verið flutt til sveitarfélaga sem geta síðan enn framselt það til einstakra skóla eða áfram til hverfisstjórna. Þróunin í Svíþjóð hefur því ýmis einkenni D-fjórðungsins eins og í Danmörku.

Þótt skólamál á Íslandi hafa um margt þróast með svipuðum hætti og á Norðurlöndum þá á það ekki við í öllum atriðum.

Þróunin á Íslandi

Fjárhagslegt sjálfstæði hefur verið fært til sveitarfélaga en sveitarfélög hafa fært þessa ábyrgð í mismiklum mæli til einstakra skóla. Hin faglega ábyrgð er að hluta til miðstýrð því markmið í námskrám eru afar nákvæm og samræmd próf eru notuð til að kanna hvernig þeim hefur verið náð. Af ríkisins hálfu er skipulag skólastarfs og tilhögun kennslu á hinn bóginn algerlega sett á ábyrgð skólanna. Sveitarfélög geta þó þrengt svigrúm skóla með því að móta skólastefnu sem tiltekur áherslur nánar en lög og námskrár marka, þótt þær áherslur þurfi að sjálfsögðu að vera í samræmi við hin miðstýrðu ákvæði. Þannig getur sveitarfélag jafnvel aukið miðstýringu frá því sem var fyrir setningu grunnskólalaganna 1995.

Þótt kerfisbreytingin sem fólst í tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga væri stærsta breytingin sem lögfest var 1995 voru einnig lögfestar margvíslegar aðrar breytingar á skólastafi sem varða innra starf skólanna og eru þessar helstar: Áætlanir um endurmenntun, sjálfsmat skóla, gerð skólanámskrár og stofnun foreldraráða (Lög 66/1995).

Í ljósi þess sem á undan var rakið má segja að það ráðist af framkvæmd í heimahéraði hvernig stjórnendur og starfsmenn einstakra skóla útfæra þau ákvæði laganna sem hér hafa verið tilgreind. Sama gildir um hvort þeim þyki svigrúm sitt hafa vaxið eða minnkað eftir að lögin komu til framkvæmda í upphafi skólaárs 1996. Það getur því verið breytilegt frá einu sveitarfélagi til annars hvernig stefnumörkun og framkvæmd hennar birtist, sbr. myndina hér að ofan. Á heildina litið er þróunin hér á landi líkust þeirri þróun sem átt hefur sér stað í Svíþjóð.

Kjarasamningur við grunnskólakennara 2001

Í rannsókninni sem hér er lýst og beinist að því að skoða áhrif kerfisbreytingarinnar 1995 kemur kjarasamningur sem gerður var við grunnskólakennara árið 2001 mjög við sögu. Segja má að í honum komi í fyrsta sinn fram með skýrum hætti sameiginleg sjónarmið sveitarstjórnarmanna og grunnskólakennara um hverjar áherslur í skólastarfi skuli vera. Þessi samningur var gerður fyrir alla grunnskóla í landinu og er fyrsti heildstæði kjarasamningurinn eftir yfirfærslu grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga.

Í kjarasamningnum er áhersla lögð á faglegt sjálfstæði skólanna innan þeirra marka sem lög og reglur setja. Í samningnum eru helstu áhersluatriði þessi:

  • Kerfisbreytingin á að skapa ákveðið svigrúm til kjarabreytinga með það að markmiði
    að gera grunnskólann samkeppnisfæran og kennarastarfið eftirsóknarvert.

  • Minni miðstýring sem leiðir til þess að kennarar, hver fyrir sig og sameiginlega,
    bera meiri ábyrgð á starfi skólans og skólaþróun á hverjum stað.

  • Með aukinni verkaskiptingu milli kennara gefast betri tækifæri til að hagnýta
    bæði getu einstakra kennara og alls kennarahópsins.

  • Skólastjórinn er lykilmaður í nýju skipulagi og það felur í sér starfsmannastjórnun
    og rekstrarleg ábyrgð hans eykst.

  • Skólastjóri ráðstafar vinnu kennara til þeirra faglegu starfa og verkefna sem starfsemi
    grunnskólans þarfnast. Skólastjóri skipuleggur og ber ábyrgð á að störf kennara og
    millistjórnenda nýtist nemendum í námi þeirra.

  • Heimilt er að ráða deildarstjóra sem fara með mannaforráð og stýra hluta af skólastarfi,
    deild eða skólastigi eftir nánari ákvörðun skólastjóra (Kjarasamningur 2001, bls.1415).

Af þessum atriðum má ráða að sameiginlegt markmið samningsaðila var að auka áhrif skólastjóra og kennara á framkvæmd skólastarfs. Í samningnum er kveðið á um aukinn verkstjórnartíma skólastjóra (9,14 klukkustundir á viku), þar sem skólastjóri getur ráðstafað vinnu kennara til sameiginlegra viðfangsefna í þágu skólastarfs.

Ekki voru allir kennarar á einu máli um ágæti samningsins. Í könnun sem gerð var vorið 2002 á framkvæmd hans (Ingvar Sigurgeirsson 2002) töldu um 46% viðmælenda að samningurinn hefði haft jákvæð áhrif á starfsumhverfi kennara en 20% töldu að áhrifin hefðu verið neikvæð.

Samantekt

Af því sem að framan greinir má ljóst vera að tilgangur laganna frá 1995 og kjarasamningsins frá 2001 var ótvírætt sá “að ákvarðanataka verði færð sem næst vettvangi og ábyrgðarskylda sveitarfélaga og skóla aukin” eins og sagði í skýrslu nefndar um mótun menntastefnu (Nefnd um mótun menntastefnu 1994:9). Þetta var gert með því að færa rekstur grunnskólans alfarið til sveitarfélaga. Sveitarfélög taka síðan ákvörðun um hvort þau fela skólum alla framkvæmd eða takmarka með einhverjum hætti svigrúm þeirra. Dreifstýringin getur því rist misjafnlega djúpt og tekið til mismunandi þátta, faglegra eða fjárhagslegra. Völd skólastjóra hafa vaxið við þessa breytingu og kjarasamningurinn hefur skilgreint þau nánar en gert er með lögunum. Rannsókn okkar beinist að því að athuga hvernig stjórnendur, kennarar og fulltrúar foreldra í fjórum skólum á mismunandi stöðum á landinu skynja og meta þessar breytingar.

Aðferð

Eins og áður segir gerðu höfundar könnun á viðhorfum skólastjóra til breytinga í starfsemi skóla með grunnskólalögunum 1995 og voru niðurstöður birtar í tímariti Kennaraháskólans Uppeldi og menntun árið 2000. Líta má á rannsóknina sem hér er greint frá sem framhald af þeirri könnun en hún leiddi í ljós mikla ánægju skólastjóra í grunnskólum með lögin og hið aukna sjálfstæði skóla sem þeim fylgdi. Með þessari rannsókn var markhópurinn stækkaður og tekin viðtöl við deildarstjóra, kennara og foreldra í fjórum skólum; í sveit, borg, sjávarþorpi og þéttbýli utan höfuðborgarsvæðis.

Markhópar

Síðustu kjarasamningar eru frekari útfærsla þeirrar stefnu um sjálfstæði skóla sem fram kom í lögum um grunnskóla 1995 en fyrri könnun okkar var lögð fyrir áður en þeir voru gerðir. Með kjarasamningunum komu inn ákvæði um aukinn stjórnunarkvóta og hafa sveitarfélögin úthlutað skólum viðbótartíma til stjórnunar. Á síðustu árum hefur því orðið til ný “stétt” stjórnenda sem oft eru einu nafni nefndir millistjórnendur. Einkum er um að ræða deildarstjóra, árgangastjóra og fagstjóra. Sums staðar hafa verið unnar starfslýsingar fyrir þennan hóp stjórnenda en annars staðar er verkaskipting óformlegri. Útfærsla og nýting stjórnunarkvótans er mislangt á veg komin og víða um land eru skólastjórar, ásamt millistjórnendum, enn að þreifa sig áfram með verkaskiptingu og ábyrgð.

Því varð að ráði að halda áfram að kanna viðhorf til þeirrar stefnu sem mörkuð var með grunnskólalögunum 1995 og er nánar útfærð í kjarasamningunum en beina kastljósinu að víðari markhópi en skólastjórum eingöngu. Þeir markhópar sem aflað var gagna frá voru skólastjórnendur, millistjórnendur, kennarar og foreldrar.

Val á þátttakendum

Til að afmarka umfangið voru fjórir “dæmigerðir” skólar valdir til þátttöku. Valinn var einn skóli af höfuðborgarsvæðinu, einn sveitaskóli, einn skóli í sjávarþorpi og einn skóli í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins. Í stuttu máli má lýsa megineinkennum skólanna þannig:
 

Borgarskóli

Skólinn er í grónu hverfi á höfuðborgarsvæðinu og hefur starfað í um 30 ár. Við skólann er fjölmennur hópur kennara sem hefur starfað þar lengi, sumir allt frá stofnun skólans. Nemendur eru um 600 talsins, kennarar eru um 60 og fjöldi annarra starfsmanna er um 20. Skólastjórinn hefur langa stjórnunarreynslu en hefur þó ekki starfað lengi sem skólastjóri.

 

Bæjarskóli

Skólinn er í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins og hefur starfað í tæp 30 ár. Nokkur hópur kennaranna hefur unnið lengi við skólann. Skólastjórinn hefur mikla reynslu en hefur starfað sem skólastjóri við skólann í skamman tíma. Nemendur eru um 400 talsins og starfsmenn ríflega 60.

 

Sveitaskóli

Skólinn er í blómlegu landbúnaðarhéraði og eru fleiri skólar innan sveitarfélagsins. Skólastjórinn hefur starfað lengi við skólann og starfslið er stöðugt. Nemendur eru um 70 talsins og fjöldi starfsmanna um 18, skólabílstjórar eru ekki meðtaldir.

 

Þorpsskóli

Skólinn er í sjávarþorpi og innan sveitarfélagsins eru fleiri skólar. Nokkrar breytingar hafa verið á kennaraliði skólans undanfarin ár. Skólastjóri hefur starfað lengi við skólann og stjórnað honum í nokkur ár. Fjöldi nemenda er um 90 og starfsmenn tæplega 30 talsins.

 

Hugmyndin sem lögð var til grundvallar við val á úrtaki var að ef til vill skipti máli í hvaða umhverfi skóli væri og að það gæti skipt máli hvernig yfirvöld fræðslumála skipulegðu starfsemi sína sem er talsvert mismunandi eftir stærð sveitarfélaga.

Viðtöl

Aðstandendur rannsóknarinnar fóru þrjú saman í þessa fjóra skóla og skiptu með sér verkum við að taka viðtölin. Ef frá eru tekin viðtöl við skólastjórana voru spyrlar oftast tveir og jók það áreiðanleika viðtalanna þar sem spyrlar gátu borið saman reynslu sína eftir hvert viðtal (Colemann og Briggs 2003:155). Áður hafði fengist leyfi frá yfirvöldum fræðslumála á hverjum stað til að heimsækja skólana og afla gagna. Í fyrsta skólanum sem heimsóttur var vorum við tvö saman í hverju viðtali til að tryggja sem best samræmi í framkvæmd.

Viðtölin voru tekin á tímabilinu maí til nóvember 2003. Rætt var við skólastjóra einslega, en við hina var rætt í hópum, m.a. vegna þess að hópviðtöl geta verið heppileg aðferð til að laða fram helstu þætti er skipta máli hjá viðkomandi markhópi. Sú leið var einnig valin af hagkvæmnisástæðum.

Í hverjum skóla voru skólastjórar eða aðstoðarskólastjórar beðnir um að velja saman í hópa kennara sem höfðu reynslu af því að starfa í grunnskólum fyrir og eftir 1995. Í fjölmennari skólunum var kennurum og millistjórnendum skipað í þriggja til sex manna hópa og í stærri skólunum voru kennarahóparnir tveir til þrír. Viðtöl við foreldra voru afmörkuð við þá fulltrúa er sátu í foreldraráðum eða fulltrúa í stjórn foreldrafélags skólans. Alls tóku 59 einstaklingar þátt í viðtölunum.

Viðtölin voru óformleg og hálfopin; stuðst var við nokkar lykilspurningar en að öðru leyti fengu viðtölin að þróast eftir því sem viðmælendur kusu. Sömu lykilspurningar voru lagðar fyrir alla viðmælendur. Þar var spurt um fjárhagslegt svigrúm og faglegt sjálfstæði, samstarf við foreldra og samskipti við fræðsluyfirvöld. Spyrlar leituðust við að fylgja svörum eftir og öðlast þannig fyllri skilning á viðhorfum viðmælenda. Viðtöl eru ein elsta og útbreiddasta rannsóknaraðferðin innan félagsvísinda (Colemann og Briggs 2003:143) og eru talin sérstaklega gagnleg þegar ætlunin er að fá fram viðhorf, skilning og túlkanir viðmælenda á félagslegum veruleika þeirra (Mason 2002:62-66). Viðtöl eru oft eina aðferðin sem stuðst er við í eigindlegum rannsóknum en fjölbreyttar aðferðir geta vissulega styrkt réttmæti niðustaðna.

Úrvinnsla

Viðtölin voru tekin upp á segulband og afrituð. Hvert okkar þriggja í rannsóknarhópnum las öll viðtölin og síðan ræddum við sameiginlega efni þeirra. Með þessum hætti kom hópurinn sér saman um hvernig best væri að draga fram og afmarka þá þætti sem viðtölin leiddu í ljós. Ákveðið var að greina frá helstu niðurstöðum frá hverjum markhópi fyrir sig til að auðveldara væri að átta sig á hugsanlegum muni á viðhorfum milli hópanna.

Niðurstöður úr viðtölum

Eins og áður segir var safnað gögnum frá fjórum skólum á mismunandi stöðum á landinu með viðtölum við skólastjóra, millistjórnendur, kennara og foreldra. Hér á eftir er gerð grein fyrir helstu niðurstöðum viðtalanna. Framsetning er með þeim hætti að meginatriði frá hverjum viðmælendahópi eru dregin fram í stuttu máli og því er beinum tilvitnunum haldið í lágmarki.

Niðurstöður úr viðtölum við skólastjóra

Almenn viðhorf skólastjóra

Skólastjórarnir fjórir eru almennt sáttir við þá þróun sem orðið hefur í skólum þeirra eftir að rekstur þeirra fluttist til sveitarfélaganna. Þeir tengja þróunina sem orðið hefur bæði við tilfærsluna en ekki síður við þær breytingar sem kjarasamningarnir frá 2001 höfðu í för með sér, ekki hvað síst ákvæðinu um verkstjórnartíma skólastjóranna (í daglegu tali nefndir 9,14 tímarnir) og auknum kvóta til stjórnunar sem felst m.a. í heimildinni til að ráða deildarstjóra. Allir eru þeir á einu máli um að skólinn sé betur settur en áður var, svigrúm hans hafi aukist og að viðhorf yfirvalda í héraði sé jákvætt og metnaðarfullt. Einn viðmælenda orðaði þetta þannig: “... nú er skólinn kominn heim og orðinn hluti af samfélaginu”.

Fjárhagslegt svigrúm og viðhorf sveitarstjórnar

Þrír skólastjóranna telja tvímælalaust að fjárhagslegt svigrúm skólanna hafi aukist. Skólastjórarnir í sveitaskólanum og þorpsskólanum segja að nálægðin og gott samband við sveitarstjórnarmenn geri þeim auðvelt um vik að koma óskum um fjárveitingar á framfæri. Annar þessara skólastjóra segir að tillögur sínar hafi aldrei strandað í skólanefnd.

Skólastjórarnir í þéttbýlinu kveða ekki eins sterkt að orði en annar þeirra segir þó að fjárhagslegt svigrúm hafi aukist og meira fé sé veitt til skólans en á meðan hann tilheyrði ríkinu. Skólastjórarnir eru á einu máli um að viðhorf sveitarstjórnarmanna sé jákvætt og að hjá þeim ríki bæði skilningur á mikilvægi skólans og stuðningur við skólastarfið. Skólastjórarnir gera sér vel ljóst að fjárhagslegt bolmagn sveitarfélaga er mismikið en telja að metnaður til að gera vel sé ríkjandi.

Faglegt svigrúm

Skólastjórarnir telja einnig ótvírætt að faglegt svigrúm þeirra til að stjórna hafi vaxið við tilfærsluna og þar vegi síðasti kjarasamningur jafnvel enn þyngra en lagabreytingin.

Skýrt kemur fram hjá skólastjórunum að þeir telja sig hafa meiri völd en áður og aukið svigrúm til að fela kennurum tiltekin verkefni þótt verkaskipting stjórnenda sé enn í mótun. Þeir leggja áherslu á að mikilvægt sé að fá kennara með sér en segja að meðal kennara hafi verið óánægja með kjarasamninginn og sú óánægja sé enn til staðar þótt hún fari heldur minnkandi.

Viðhorf foreldra og kennara

Skólastjórarnir telja sig ekki merkja mun á viðhorfum foreldra í kjölfar áðurnefndra breytinga. Tveir þeirra taka fram að tengslin milli skólans og foreldra hafi verið mjög góð og að á því hafi ekki orðið breyting. Hinir tveir segja að þótt foreldrar láti sig skólastarfið meiru varða en áður megi fyrst og fremst rekja það til breytts tíðaranda, foreldrar séu sér meira meðvitandi um rétt sinn og láti í sér heyra ef þeir eru óánægðir.

Allir skólastjórarnir segja að margir kennarar, einkum þeir eldri, hafi verið mjög óánægðir með síðasta kjarasamning, einkum bindingu heildarvinnutímans (vinnurammann) og setji það nokkurt mark á viðhorf þeirra til starfsins. Einn skólastjóri tekur fram að kannanir hafi leitt í ljós að gríðarleg streita sé meðal starfsfólksins. Hann segir að skólanum berist margar góðar hugmyndir en kennarar höndli ekki þann breytingarhraða sem ríki.

Samantekt

Skólastjórarnir fjórir staðfesta það sem fram kom í fyrrnefndri könnun á viðhorfum skólastjóra til breytinga á starfsemi skóla með grunnskólalögunum 1995. Þeir virðast ánægðir með þá meginstefnu sem þar er mörkuð og þar ber hæst tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga og aukið sjálfstæði skóla. Þessir skólastjórar eru á einu máli um að ákvæði kjarasamninganna hafi aukið svigrúm þeirra enn frekar. Í öllum skólunum er verið að móta innra starf í þessu nýja umhverfi og þeir eru bjartsýnir á að það skili sér í bættu skólastarfi. Enginn þeirra vildi snúa til fyrra horfs.

Niðurstöður úr viðtölum við millistjórnendur

Tengsl við fræðsluyfirvöld

Flestir millistjórnendurnir segjast ánægðir með núverandi lagaumhverfi. Þeir telja að hið aukna sjálfstæði og breytt viðhorf fræðsluyfirvalda hafi leitt til þess að metnaður skólastjóra og hvatning til starfsmanna um að standa sig vel hafi aukist. Þeir álíta einnig að eftirlit og stuðningur við skólann hafi vaxið sem sé til bóta.

Viðmælendurnir telja almennt að tengsl við skólayfirvöld séu meiri nú en verið hafi fyrir yfirfærsluna, skólayfirvöld séu sýnilegri en áður og leiðin til stuðningsaðila sé styttri, “umhverfið er nær okkur” segja þeir. Í borgarskólanum telja millistjórnendur að fræðsluyfirvöld sýni mikinn faglegan metnað, nálægðin sé meiri en áður var, tengslin við yfirvöld sterkari og viðhorf fræðsluyfirvalda í garð skólanna jákvæð.

Aðrir nefna að þegar leita þurfi eftir aðstoð sé skólafólkið nærri þeim sem taka ákvarðanir um málefni skólans og allar boðleiðir styttri. Þetta sé mikil breyting frá því sem áður var eða eins og einn millistjórnandinn orðaði það:

Manni fannst þá sem yfirvaldið ... væri svo langt í burtu einhvern veginn og lítil tengsl, það eru mikið meiri tengsl við stjórnendurna núna heldur en þá.

Þessi tengsl eru þó ekki eingöngu jákvæð. Viðmælendur segja skólana í umdæminu vera tengdari en áður var og því fylgi ágallar. Þeir telja stýringu frá skólayfirvöldum mun meiri en áður, “nú vegur skólastefna þyngra en aðalnámskrá grunnskóla áður gerði”. Skólarnir verði að laga sig að markmiðum skólayfirvalda, sem setji stífar reglur og veiti starfsmönnum meira aðhald, svo sem varðandi leyfi og fleira. “Þessi stýrandi skilaboð finnast mér kannski soldið þrúgandi” sagði einn millistjórnandinn.

Í bæjarskólanum telja millistjórnendurnir að fræðsluyfirvöld teygi sig full langt til afskipta af innra starfi, svo sem með tilmælum um ýmsa samræmingu milli skóla á svæðinu. Þeim finnast fræðsluyfirvöld vera með “puttana í ýmsum málum”. Sumum finnst þetta í mótsögn við hið margumrædda aukna sjálfstæði skóla og skerða sjálfstæði skólanna.

Allir millistjórnendurnir voru sammála um að eftirlit ásamt stuðningi yfirvalda hafi aukist með nálægðinni. Hið jákvæða við þetta töldu þeir vera gott aðhald og heimsóknir skólayfirvalda sem sýni að þau láti sig skólastarfið varða. Þeir töldu að aðhald væri eðlilegt og gerði skólunum gott.

Fjárhagsleg staða

Í einum skólanum var minnst á þann vanda sem skólar eigi við að etja vegna þess að sveitarfélög hafi ekki lagt þeim til nægilegt fé vegna nemenda sem áður voru í sérskólum. Þeir segja að þótt sveitarstjórn telji sig hafa lagt aukið fé til sérkennslu þá sé ramminn fremur þröngur og því ekki margar leiðir í boði:

Þeir vilja náttúrlega meina að þeir hafi lagt t.d. miklu meira í sérkennslu ..., við finnum það nú ekki, erum ekki alveg sammála því.

Millistjórnendur bentu á að hafi fjármagn að jafnaði aukist til skóla þurfi að hafa hugfast að það haldist, a.m.k. að hluta til, í hendur við aukin umsvif vegna nýrra verkefna á borð við rekstur mötuneytis og lengingu skóladagsins.

Samskipti við foreldra

Millistjórnendurnir eru ekki á einu máli um hvort samskipti skóla og foreldra hafi breyst í kjölfar laganna. Í einum skólanna telja þeir að nálægð við foreldra sé mun meiri en áður var og að foreldrar séu sér meira meðvitandi um rétt sinn. Nefnt er sem dæmi að foreldrar leiti stundum til fræðsluyfirvalda eða samtakanna Heimilis og skóla án þess að hafa leitað til viðkomandi skóla. Auknar kröfur og þrýstingur frá foreldrum hafi valdið breytingum á kennarastarfinu. Á móti komi að almennur stuðningur foreldra við skólana hafi einnig aukist umtalsvert og það megi m.a. þakka fræðsluyfirvöldum. Í hinum skólunum þremur sögðust viðmælendur ekki hafa orðið varir við breytt viðhorf foreldra, meirihluti þeirra styddi skólann nú sem fyrr.

Dreifing valds

Millistjórnendurnir telja að stefnan sem mörkuð var 1995 hafi leitt til aukinnar valddreifingar í skólunum sem sé af hinu góða. Nokkrir millistjórnendanna telja að viðhorf fólks til stjórnunar í skólum sé að breytast á þann hátt að nú sé litið til heildarinnar um það sem vel fer eða miður en ekki eingöngu til skólastjórans. Í einum skóla segja viðmælendur þó að skólastjórinn sé í raun “handbendi fræðsluyfirvalda” því þar séu línur lagðar og skólastjóranum beri að laga skólastarf að þeim.

Innra starf – stöðnun eða framþróun?

Millistjórnendurnir voru ekki á einu máli um hvort kennslan hefði batnað á síðustu árum. Nokkrir þeirra benda á að “ytri kröfur” til kennara hafi aukist. Það hafi m.a. stuðlað að auknu innra eftirliti skólanna, s.s. með áherslu á sjálfsmat. Nokkrir töldu að mjög erfitt væri að breyta kennsluháttum, “það er meira en að segja það”. Þeir sögðu kennara oft mjög bundna af námsefninu og nýjum hugmyndum um kennslu væri misjafnlega tekið. Aðrir telja að metnaður kennara hafi aukist mikið á síðustu árum og að hann birtist bæði í því að vilja gera veg hverrar greinar sem mestan og að styrkja skólastarfið í heild.

Samantekt

Millistjórnendur virðast almennt ánægðir með þá stefnu sem mótuð var í grunnskólalögunum 1995. Þeir benda á að nálægð við fræðsluyfirvöld hafi aukist en stýring fræðsluyfirvalda hafi einnig farið vaxandi. Sumir þeirra telja að fjármagn hafi verið aukið til skólanna en aðrir benda á að þótt fjármagn hafi aukist hafi verkefnum líka fjölgað. Almennt telja þeir að svigrúm skóla til að ráðstafa eigin fjármunum sé talsvert. Þá benda þeir á að tilfærsla á valdi, þ.e. frá skólastjórum til millistjórnenda, sé talsverð og hún breyti hugmyndum fólks um stjórnun. Algengara sé orðið að tala um stjórnunarteymi í skólum í stað þess að tengja stjórnun eingöngu við hlutverk skólastjóra.

Niðurstöður úr viðtölum við kennara

Aukið fjárhagslegt svigrúm

Kennararnir í öllum skólunum töldu að fjárhagslegt svigrúm skólanna hefði aukist. Að þeirra mati varð fjármálaumsýsla skólanna opnari og aðgengilegri við yfirfærsluna til sveitarfélaga. Fjárhagsáætlanir væru oft ræddar á fundum og kennararnir því með í ráðum um hvernig fjármunum væri varið. Kennararnir virtust þeirrar skoðunar að þótt skólar hefðu lítið meiri fjármuni til ráðstöfunar en áður þá hefðu þeir meira að segja um hvernig þeim væri ráðstafað.

Sjálfstæði skóla og tengsl við fræðsluyfirvöld

Nokkur munur kom fram í afstöðu kennaranna til þess hve mikið sjálfstæði skólarnir hefðu um eigin málefni og virðist það fara eftir stærð sveitarfélaganna.

Í sveitaskólanum og þorpsskólanum virtust kennararnir almennt þeirrar skoðunar að yfirvöld fræðslumála styddu vel við bakið á skólastarfinu en létu skólastjórunum eftir að stýra skólunum og móta starf þeirra. Í öðrum þessara skóla sögðu kennararnir: “Sveitarstjórnarmenn eru ekki með puttana í daglegum störfum skólans, heldur fylgjast þeir með sem foreldrar og eru mjög styðjandi við skólastarfið.” Í hinum skólanum sögðu þeir: “Skólanefnd er orðin sýnilegri en áður og kemur hún nú t.d. árlega í heimsókn.” Almennt töldu kennarar í þessum skólum breytingar frá því sem áður var fremur litlar hvað varðar sjálfstæði skóla og tengsl við fræðsluyfirvöld.

Í borgarskólanum og bæjarskólanum voru skoðanir kennara afdráttarlausari í þessum efnum. Í öðrum þeirra kom fram að miðstýring væri að aukast verulega sem gengi svo langt að fræðsluyfirvöld vildu “dírigera” heilmikið með innra starf skólans. Einn sagði:

Á tyllidögum er talað um sjálfstæði skóla og valddreifingu en þeir miðstýra heilmiklu með því að taka ákvarðanir sem snerta alla skóla jafnt. Þessi skóli fær þannig ekki svigrúm til að vera með eigin skipulag á ýmsu. Þetta er reyndar einkum það sem hefur með ytri rammann að gera, s.s. skóladagatalið og slíkt. Að mínu viti er sjálfstæði skóla lítið að þessu leyti.

Í hinum þéttbýlisskólanum komu fram svipuð sjónarmið um tengsl skóla við fræðsluyfirvöld. Þar töldu kennarar að áhrif þeirra á starfshætti skólans hefðu ekkert aukist en stýring á vinnu þeirra hefði aukist til muna. Þessum kennurum finnst kröfurnar á þá fara sívaxandi. Nú séu börn í almennum bekkjum sem eiga við svo alvarleg hegðunarvandkvæði að etja að kennslan nýtist þeim ekki. Þennan vanda telja kennararnir hafa stóraukist en yfirvöld horfi framhjá honum og sinni þar með ekki nægilega vel þeim atriðum sem brenna á kennurum. Einn orðaði þetta þannig:

Áður var þetta ekki svona mikið vandamál. Mömmurnar koma stundum og gráta bara. Ég upplifi þetta stefnuplagg frá fræðsluyfirvöldum sem marklaust, þetta kemur ekki við mig sem kennara, það er verið að tala um málefni þarna sem skipta ekki nokkru einasta máli, þetta kemur aldrei til kastanna – það þarf að byrja á byrjuninni, það er það sem ég vil að gerist.

Kennarar einir með vandann!

Kennarar hafa ekki eingöngu áhyggjur af nemendum með alvarleg hegðunarvandamál í almennum bekkjum heldur einnig af mannaforráðum vegna starfsmanna sem starfa inni í bekkjunum og sinna börnum með sérþarfir. Þessar áhyggjur virðast bundnar við skóla í stærri sveitarfélögunum, einkum skólann á höfuðborgarsvæðinu. Þessir kennarar ræddu sérstaklega um áhrif þess að nú eru nánast öll börn á aldrinum sex til sextán ára í grunnskólum. Ein afleiðingin er sú að starfsmenn fylgja börnum með sérþarfir inn í bekkina og hafa þeir í mörgum tilvikum breytt miklu til batnaðar fyrir nemendur. En þessu fylgir mikið álag fyrir umsjónarkennara sem stundum bera ábyrgð á tveimur til fjórum ófaglærðum starfsmönnum inni í sínum bekk. Umtalsverður tími kennara fer í að leiðbeina þessu starfsfólki og laga kennsluna að nýjum aðstæðum. Allt þetta tekur að þeirra mati tíma frá bekkjarkennslunni.

Kennararnir telja að önnur afleiðing þessarar blöndunar sé sú að í almennum bekkjum grunnskóla séu “fárveik börn án sértækra úrræða”. Væntingar hefðu verið um að staða nemenda í vanda myndi batna með aukinni nálægð við yfirvöld fræðslumála en sú hafi ekki orðið raunin “nema síður sé”. Einn kennarinn leggur áherslu á að 95% nemenda eigi ekki í vandræðum en þau 5% sem séu í vanda valdi ótrúlegum erfiðleikum í bekkjarstarfinu. Þetta sé ekki ásættanlegt því réttur meirihluta nemenda sé fyrir borð borinn. Kennararnir benda á að kröfur á skólana séu gengnar úr hófi og að óraunhæft sé að ætla að skólinn geti leyst allan vanda nemenda. Vandi þeirra barna sem ekki þrífast í grunnskóla sé vandamál samfélagsins alls. Kennarahópurinn telur að lítið þýði að tala um breytingar á kennsluháttum fyrr en búið sé að leysa þessi mál.

Fram kom hjá kennurum í báðum þessum þéttbýlisskólum að eftir tilfærsluna finnist þeim sem náið eftirlit sé með störfum þeirra. Einn þeirra sagði: “Það er eins og verið sé að reyna að hanka okkur á því að við séum ekki að vinna vinnuna okkar.” Annar sagði: “Við upplifum líka að þetta nýja umhverfi hafi getið af sér meira eftirlit af hálfu sveitarfélagsins sem er nær okkur kennurunum en áður.”

Kennararnir í báðum þessum þéttbýlisskólum voru einnig ósáttir við tilhögun á símenntun og töldu hana hafa versnað frá því sem áður var. Eftirfarandi kom fram í viðræðum við einn kennarahóp í öðrum skólanum:

Allt sem tengist símenntun hefur snarversnað frá því sem var, þessum málum er nú miðstýrt hér eins og öðru. Við eigum að skipta við ákveðna aðila um vissa hluti ... Það er búið að rígbinda allt niður og óskir kennara að litlu sem engu hafðar. Ef þeir vilja að ég sitji á einhverju námskeiði þá sit ég bara á því.

Af framansögðu virðist nokkur munur á afstöðu kennara til þess hve mikið sjálfstæði skólarnir hafa um eigin málefni. Í skólunum sem tilheyra fjölmennu sveitarfélögunum finnst kennurum afskipti skólayfirvalda af málefnum skólanna meiri en í þeim fámennari, því þar gæti tilhneigingar í þá átt að stjórna ýmsum þáttum í skólastarfinu miðlægt. Í skólunum í fámennari sveitarfélögunum virðast fræðsluyfirvöld aftur á móti framselja slík mál til skólastjóra.

Verkstjórnarvald skólastjóra

Þegar rætt var um verkstjórn skólastjóra bar síðustu kjarasamninga oft á góma en þeir kveða meðal annars á um valdsvið skólastjóra. Í einum skólanum sögðu kennararnir:

Skólastjóri getur nú sagt meira fyrir verkum en áður var, þetta tengist mest verkstjórnartímunum (9,14) sem ákvæði er um í nýjustu kjarasamningum. Kennarar eru settir í teymi. Þetta hefur gengið vel hér og kennarahópurinn sættir sig vel við verkstjórnarvald skólastjóra. Það er engin spenna á milli skólastjóra og kennara út af þessu.

Hjá sama hópi kom einnig fram að reyndur kennari hefði hætt vegna síðustu kjarasamninga, þ.e. vegna bindingarinnar. Í öðrum skóla sögðu kennararnir að “skólastjórar hefðu meiri yfirráð yfir tíma kennara og gætu því sett fólk í verkefni svo sem þróunarsamvinnuverkefni ...”

Kennari í öðrum skóla taldi að þetta færi talsvert eftir skólastjórum á hverjum stað og nú væri mikilvægast að “maður sé sýnilegur á vinnustað, ekki að maður vinni á vinnustaðnum”. Í þriðja skólanum töldu gamalreyndu kennararnir að með tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga og kjarasamningunum hefði flest færst til verri vegar. Áður hefði allt verið miklu sveigjanlegra og skemmtilegra, þ.e. kennararnir réðu meira eigin vinnutíma. Nú er það “skólastjórinn sem ræður og tilkynnir bara hvað eigi að gera.”

Kennarar voru sammála um að vinnuálag hefði aukist. Einn viðmælenda sagði að í fyrra hefði hún haft á tilfinningunni að “hún væri að kafna,” skýrslugerðin væri mikil og spurning hvort margar þessar skýrslur væru svo “nokkuð notaðar”. Í skólanum hefði hver einasta mínúta verið skipulögð og notuð til hins ítrasta – “það var kreist út úr okkur eins og hægt var til að gera eitthvað”.

Í öðrum skóla telja kennararnir að hin lengda viðvera nýtist ekki sérstaklega til þess að vinna að sameiginlegum viðfangsefnum, svo sem skólanámskrárgerð og mati á skólastarfi. Einn kennarinn sagði að því væru einnig “takmörk sett hvað umsjónarkennari hefði mikla orku til þess að halda áfram að vinna á sínum vinnustað, eftir að hafa skilað 7–8 tíma vinnu.” Á sama tíma hefði undirbúningstími til þess að fara yfir verkefni o.fl. minnkað og segist hún sennilega aldrei hafa verið eins “bókarstýrð og geld í kennslu” og hún hafi verið undanfarin ár.

Í viðræðum við kennarahóp í þriðja skólanum kom svipað fram: “Pappírsvinna hefur aukist í kjölfar laganna, t.d. í tengslum við símat og endurmat.” Kennararnir sögðu einnig að 9,14 tímarnir í kjarasamningunum leiddu af sér aukin verkefni sem kennarar höfðu ekki áður. “Þessu var stíft fylgt eftir síðastliðinn vetur en stjórnendur sáu að það skilaði ekki árangri. Í vetur er meiri sveigjanleiki.” Einn kennari sagði að vinnan sem hefði verið unnin í skólanum á síðustu árum væri almennt góð og þörf. Þetta hefði bara verið “ansi bratt, vinnan hefði verið of mikil.” Annar bætti við: “Það jaðraði við að kennslan, þ.e. kennari-nemandi þátturinn, hefði verið útundan.” Sögðu kennararnir að nefndarstörf hefðu tekið mikinn tíma og beinn undirbúningur undir kennslu hefði farið fram utan þess tíma. “Stundum hafði maður svo á tilfinningunni að það væri ekkert gert með þetta nefndar- og skýrsludót.”

Fram kom hjá einum kennarahópi að kjarasamingurinn hefði sína kosti. Einn sagði að sér “fyndist kjarasamningurinn ágætur” og að kennarar hefðu “grætt á honum”, það þyrfti bara að “gefa þessu tíma og það þarf að fínpússa hann.” Annar kennari sagði að viðvera væri lengur fram eftir degi en áður sem gerði samvinnu auðveldari og nú væri betra að ná í fólk til samráðs og samstarfs en það hefði verið erfitt með fyrra skipulagi. Sami kennari sagði að það þyrfti mikið samráð vegna kennslu í yngri bekkjum, s.s. við geðlækna og sálfræðinga en tími fyrir slíkt væri knappur vegna samstarfs af öðru tagi. Þetta væri erfitt en e.t.v. hefði þetta hvort sem er þróast á þennan veg þó skólinn hefði verið áfram á ábyrgð ríkisins. Kennarar í öðrum skóla sögðu að síðustu kjarasamningar hefðu leitt til “vinnuramma” sem væri mjög sveigjanlegur þótt framkvæmd hans réðist mikið af viðhorfum skólastjórans. Kennarar töldu að eftirlit með því hvort verk væru unnin væri háð sveitarfélögum, þ.e. að þau fylgdu kjarasamningnum eftir af mismikilli nákvæmni. Þeir töldu stuðning við skólana almennt vera að aukast. Einn sagði:

“Skólastjórarnir verða meira varir við þetta en við. Þessar breytingar eru fyrst og fremst gjörbylting á þeirra starfi, ég vil meina að það sé helmingi erfiðara nú en áður. Áður var þetta “lúxsus” hjá þeim.”

Af því sem að framan greinir virðist ljóst að kennarar telja að valdsvið skólastjóra hafi breyst verulega frá því sem áður var. Skólastjórarnir virðast hafa miklu meira að segja en áður um vinnu kennara, skýrslugerð virðist mikil og eftirlit með störfum kennara er talsvert.

Skólastjórar fjarlægari en áður

Kennarar töldu að hlutverk skólastjóra hefði breyst meira en þeirra eigið. Einum kennarahópnum fannst skólastjórinn vera orðinn að “peningamanni”, þ.e. hann gerði lítið annað en að sýsla með peningamál. Hann verði miklu minni tíma í hlutverk sitt sem skólamaður, þ.e. að sinna faglegum efnum. Sá hluti starfsins væri kominn til annarra, “einkum millistjórnenda.” “Skólastjórinn er að fjarlægjast okkur og það eru aðrir með faglega leiðtogahlutverkið.” Viðmælanda fannst þetta vera slæm þróun og taldi að e.t.v. væri rétt að “ráða rekstrarstjóra eða fjármálastjóra inn í skólana.”

Kennararnir sögðu einnig að þeir hefðu áttu von á meiri breytingum með ráðningu nýrra millistjórnenda. Vinna millistjórnenda “fer í skriffinnsku í stað þess að leiða kennslufræðileg verkefni. Þeir koma varla nálægt verkum kennaranna. Þetta finnst mér ekki vera nógu gott.” Jafnframt kom fram að skólastjórar sætu ekki sömu megin borðs og kennarar: “Hann er þeirra [sveitarfélaga] maður.”

Í öðrum skóla sögðu kennarar að aðgangur að skólastjórnendum væri nánast enginn eftir að “allt þetta helltist yfir,” því þeir séu störfum hlaðnir og “hafa engan tíma til pedagógísks starfs”. Þá sögðu þeir að “forysta skólastjóra hefði minnkað vegna þess að þeir væru svo uppteknir á fundum og öðrum skylduverkum” og “auknir stjórnunarkvótar dugi ekki til vegna þess hve verkefnin hafi aukist.” Einn sagði “að sem almennur kennari hafi hún afskaplega lítið af honum [skólastjóranum] að segja.” Kennararnir í sama skóla tóku samt fram að í skólanum væri gott andrúmsloft og mjög góður starfsandi.

Í þriðja skólanum sögðu kennarar að samskipti sín við skólastjórann fælust einkum í því að bregðast við hans hugmyndum. Þeir kváðu kennarafundina fyrst og fremst vera upplýsingafundi, lítið væri um umræður og samráð í skólanum – “skólastjórinn réði meira og minna öllu sem hann vildi ráða.” Töldu kennararnir að kjarasamningarnir hefðu breytt miklu um starfsandann í skólanum og að skólastjórar hefðu fjarlægst kennarhópinn, þeir væru nú skör hærri. “Þetta er meira yfirmaður-undirmaður núna í samanburði við það sem var”.

Samkvæmt þessu virðist því eins og að skólastjórar séu að fjarlægjast kennara í umræðu um fagleg málefni. Í sumum skólum virðist sem það sama sé að gerast milli kennara og millistjórnenda. Kjarasamningurinn virðist eiga hér stóran hlut að máli og vitnað er til þess að hann hafi stuðlað að því að gera skólastjórnendur að meiri yfirmönnum en áður var.

Samantekt

Kennararnir deila því sjónarmiði með skólastjórum að fjárhagslegt svigrúm skólanna hafi aukist í kjölfar grunnskólalaganna frá 1995. Þeir telja skólana vera sjálfstæðari en áður var en nokkur munur kemur fram í afstöðu þeirra eftir því hvort um er að ræða skóla í fámennum sveitarfélögum eða fjölmennum með öflugar miðlægar skólaskrifstofur. Kennararnir í fjölmennu sveitarfélögunum telja að afskipti skólaskrifstofa hafi veruleg áhrif á skólastarfið en í fámennari sveitarfélögunum virðist sem skólastjóri fari með umboð skólayfirvalda.

Kennarar segja verkstjórnarvald skólastjóra hafa aukist verulega og eru margir ósáttir við aukna viðveru á vinnustað. Margir kennarar draga í efa að þetta skili sér í bættu skólastarfi en aðrir telja þetta tímabundið, kennarar þurfi tíma til að aðlagast breyttum aðstæðum. Í sumum tilvikum virðist sem bilið milli kennara og skólastjóra sé að skerpast, þar sem kennarar eru undirmenn og skólastjórar yfirmenn.

Kennarar í fjölmennari sveitarfélögunum, einkum þó í skólanum á höfuðborgarsvæðinu, hafa nokkra sérstöðu. Þeir telja að mikið álag sé af fjölda ófaglærðra starfsmanna sem nú fylgi nemendum inn í bekki. Vinnan sem þessu fylgi sé mikil og taki tíma frá kennslunni. Þessir kennarar kvarta einnig yfir því að þurfa einir að axla ábyrgð á nemendum með alvarleg hegðunarvandamál sem valdi öðrum nemendum truflun og óþægindum. Í þessu efni finnst þeim fræðsluyfirvöld ekki hafa staðið sig sem skyldi.

Niðurstöður úr viðtölum við foreldra

Samráð og stuðningur

Foreldrarnir sem rætt var við eru áhugasamir um það sem er að gerast í skólunum og enginn munur kom fram í afstöðu þeirra eftir skólum eða landsvæðum. Þeir segjast ekki skynja miklar breytingar á tengslum heimilis og skóla frá því sem áður var enda var í eldri lögum um grunnskóla gert ráð fyrir samstarfi við foreldra með svipuðum hætti og í núverandi löggjöf að foreldraráði undanskyldu. Foreldrarnir segjast eiga gott samstarf við stjórnendur og kennara í skólunum þótt upp geti komið aðstæður sem skerpa bilið milli foreldra og kennara. Þeir segjast ekki fylgjast með skólastarfinu frá degi til dags en fjalla um flest málefni er snerta skólastarfið í heild.

Eitt af lögbundnum verkefnum foreldraráða er að gefa umsagnir um skólanámskrár og starfsáætlanir og því eðlilegt að þeir komi fremur að stærri málum en daglegri umsýslu. Þó segjast foreldrar þurfa að vera vel á verði til að hafa tilætluð áhrif, stundum þurfi að beita þrýstingi í skólunum eða við fræðsluyfirvöld til að þoka málum áfram. Í viðtali við fulltrúa foreldra í einum skólanna kom fram að í viðkomandi sveitarfélagi er samstarf við foreldraráð að eflast og eru þar haldnir samráðsfundir til að ræða sameiginleg málefni. Í viðtölunum endurspeglaðist jákvætt viðhorf í garð skólans.

Aukin nálægð við skólastarfið

Á einum stað töldu fulltrúar foreldra að tilfærsla grunnskólans til sveitarfélaga hefði styrkt samband foreldra við skólann þó það hefði ekki valdið neinni byltingu. Tengsl við skólastjórnendur væru góð og auðvelt væri að ná til þeirra ef á þyrfti að halda. Í öðrum skóla sögðust þeir skynja að upplýsingastreymi og aðgangur að upplýsingum um skólastarfið hefði batnað mjög mikið.

Sú skoðun var ríkjandi að stuðningur foreldra við skólastarfið hefði aukist við tilfærsluna og skilningur á málefnum grunnskólans meðal foreldra og sveitarstjórnarmanna hefði vaxið.

Samantekt

Viðtölin við foreldrana leiða í ljós að þeir telja samráð og stuðning talsverðan milli heimila og skóla. Þeir segja að tengsl við skólastjórnendur séu góð og þeir séu yfirleitt allir af vilja gerðir til að koma til móts við þarfir foreldra. Að mati foreldra er sjálfstæði skólastjóra talsvert og telja þeir þá hafa svigrúm til að vinna að hinum ýmsu málum er snerta skólastarfið í heild sinni. Foreldrar telja þó að stefnan sem mótuð var í lögum um grunnskóla 1995 hafi ekki valdið mikilli breytingu á tengslum heimilis og skóla.

Umræða

Í inngangi var spurt hvort möguleikar skólans til að sinna hlutverki sínu hefðu breyst til batnaðar eftir yfirfærslu grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga. Niðurstöður þessarar rannsóknar benda eindregið til þess að svo sé. Hér á eftir eru dregnir saman og reifaðir helstu þættir sem fram komu í rannsókninni.

Almenn ánægja

Eins og að framan greinir eru hóparnir um margt sammála. Allir eru fremur sáttir við þá meginstefnu sem mótuð var í grunnskólalögunum frá 1995 og nánar útfærð í kjarasamningunum 2001. Þeir telja að með henni hafi möguleikar skólans til að sinna hlutverki sínu batnað. Skólastjórar, millistjórnendur og foreldrar virðast ánægðir með þessa stefnu og telja grunnskólann betur settan en áður þó kennarar hafi ýmislegt við stefnuna að athuga. Það virðist því ríkja almenn sátt um þá meginstefnu sem mótuð var í grunnskólalögum 1995 en þar ber hæst tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga og aukið sjálfstæði skóla.

Gagnrýni kennara

Gagnrýni kennara beinist einkum að framkvæmd og útfærslu skólastarfs, mikilli viðveru og bindingu vinnutíma og áherslum í störfum skólastjóra og millistjórnenda. Í fjölmennu sveitarfélögunum tveimur virðist sem kennurum finnist afskipti fræðsluyfirvalda og skólaskrifstofa af skólastarfinu vera of mikil, þeir tala um “miðstýringaráráttu” og telja svo mikil afskipti ekki vera í samræmi við hugmyndir um aukið sjálfstæði skóla. Vart þarf að fjölyrða um mikilvægi þess að kennurum finnist stefnumörkun skólanefnda taka mið af og styðja við veruleika daglegs skólastarfs. Ljóst er að hið aukna vald sem skólanefndir hafa samkvæmt lögum er vandmeðfarið og mikilvægt að ekki myndist of mikið misræmi á milli þess sem skólanefndir telja mikilvægt og þeirra atriða sem kennarar leggja áherslu á.

Hlutverk skólastjóra

Allir hóparnir eru þeirrar skoðunar að hlutverk skólastjóra hafi breyst mikið. Nú hafi þeir vald til þess að stjórna innri málefnum skólanna og dreifa verkefnum sem lúta að stjórnun. Þessi valddreifing mælist yfirleitt vel fyrir en um leið vara margir kennarar við því að bilið milli skólastjóra og kennara sé að breikka. Þeir álíta að vinna skólastjóra og millistjórnenda beinist í of ríkum mæli að rekstrarlegum þáttum á kostnað náms og kennslu.

Kennurum í fjölmennari sveitarfélögunum finnst sem eftirlit með störfum þeirra hafi aukist umfram það sem efni standi til. Þótt reglulegt eftirlit og mat á störfum sé sjálfsagður þáttur í starfi nútímastofnana er mikilvægt að hafa í huga að gagnsemin ræðst fyrst og fremst af því að starfsmenn sjái tilganginn með slíku starfi. Í þessu sambandi er rétt að minna á mikilvægi þess að hlutverk skólastjóra þróist í samræmi við eðli skólastarfs og væntingar helstu hagsmunaaðila sem tengjast skólum. Hlutverk skólastjóra sem kennslufræðilegs leiðtoga má ekki hverfa í skuggann af rekstrarlegum viðfangsefnum.

Tengsl heimila og skóla

Flestir viðmælenda virðast þeirrar skoðunar að ekki hafi orðið stórvægilegar breytingar á tengslum heimilis og skóla við tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga. Foreldrar virðast ánægðir með samstarf sitt við skólana og telja að tilfærsla grunnskólans til sveitarfélaga hafi stuðlað að auknum skilningi foreldra og sveitarstjórna á málefnum skólanna. Sú nálægð og tenging við foreldra sem hagsmunaaðila sem að var stefnt virðist því hafa tekist vel.

Tengsl skólastjóra við yfirvöld

Hið nýja umhverfi sem lögin frá 1995 skópu hefur leitt til mikilla samskipta milli skólastjóra annars vegar og sveitarstjórna og skólanefnda hins vegar. Þessi rannsókn bendir ekki til annars en þau samskipti gangi ágætlega. Eigi að síður er mikilvægt að skólastjórar geri sér grein fyrir að þessi breyting getur leitt til spennu milli þeirra og kennara sem kann að finnast sem skólastjórar dragi um of taum yfirvalda. Hreinskiptin skoðanaskipti milli skólastjóra og kennara geta ráðið úrslitum um það hvernig til tekst í þessum efnum.

Lögin frá 1995 mörkuðu skil í íslensku skólastarfi. Af þeirri rannsókn sem hér hefur verið kynnt má ráða að í heildina hafi vel til tekist og að sveitarfélög hafi axlað þá ábyrgð sem þeim var falin með lögunum. Það er samdóma álit þeirra sem rætt var við að sveitarfélögin hafi ríkan metnað fyrir hönd skólanna og skilning á þörfum þeirra.

Þó eru blikur á lofti hvað snertir tengsl skólayfirvalda við almenna kennara. Það á einkum við þar sem sveitarfélög reka öflugar skólaskrifstofur sem eru virkar í stefnumótun og hafa þannig áhrif á starfsemi skólanna er þeim tilheyra. Telji kennarar að þeir eigi litla sem enga hlutdeild í þeirri stefnumótun sem þar fer fram er hætta á að bilið á milli þeirra sem móta stefnuna og þeirra sem sjá um framkvæmd hennar aukist. Við slíkar aðstæður eru miklar líkur á að hin formlega stefna komist ekki í framkvæmd.

Gagnrýni Wright (2001) á þróun mála í Englandi má að vissu marki heimfæra á íslenskar aðstæður. Hann telur að þar í landi hafi svo til allt faglegt vald verið fært frá skólunum til miðlægra stofnana þannig að sjálfstæði skóla um fagleg málefni sé verulega skert frá því sem áður var. Þetta eru varnaðarorð sem vert er að gaumgæfa. Kanadíski menntafrömuðurinn Michael Fullan (2003) er sama sinnis. Hann telur að reynslan hafi sýnt að breytingar í skólastarfi skili ekki þeim árangri sem til er ætlast nema yfirvöld og starfsmenn skóla móti sameiginleg markmið og starfi saman að framgangi þeirra, hvorugur aðilinn geti komið breytingum í framkvæmd án atbeina hins. Af þessu má ráða að miklu skiptir að kennarar tengist sem mest stefnumótun í mikilvægum málum svo þeir samsami sig henni því þannig aukast líkurnar á að stefnan komist í framkvæmd.

Þær áherslur sem Fullan leggur virðast ekki í samræmi við þróun þessara mála í Bandaríkjunum. Þar hefur þróun í átt til dreifstýringar verið með öðrum hætti en á Norðurlöndunum. Í Bandaríkjunum hafa skólanefndir tiltekinna skólahéraða innan hvers fylkis farið með stefnumörkun í skólamálum. Rök hafa verið leidd að því að þar í landi hafi þróunin fremur færst í átt til miðstýringar en dreifstýringar (Land, 2002; Conley, 2002). Land telur nokkra þversögn felast í því að bæði ríki og fylki hafi með auknum afskiptum af menntamálum þrengt hlutverk og dregið úr virkni skólanefnda, þótt formlega gegni þær sama hlutverki og áður. Land telur þetta valda ruglingi, bæði meðal skólanefnda og almennings, um hver fari í raun með forræðið í skólamálum. Conley leiðir rök að því að stefnumótun í menntamálum, aðhald og eftirlit af hálfu alríkisins og einstakra fylkja hafi vaxið stórlega á kostnað stjórnar heima fyrir (Local School Management). Hann tilgreinir nokkrar ástæður fyrir þessu og nefnir dæmi til skýringar. Margvísleg lagasetning fylkjanna veiti þeim aukin völd yfir skólunum og sum fylki séu jafnvel farin að tengja fjárveitingar við árangur nemenda (Conley, 2002).

Ástæða er til að fylgast með þróun þessara mála meðal annarra þjóða. Það varpar ljósi á þróun mála hér á landi sem mjög mikilvægt að fylgast með og rannsaka. Myndin hér að ofan getur reynst gagnleg í því sambandi. Munu fræðsluyfirvöld t.d. leggja áherslu á markmiðsstýringu, sbr. D-hluta myndarinnar? Slíkar áherslur eru einkennandi þegar yfirvöld fela einstökum stofnunum ábyrgð á framkvæmd. Eða munu þau í auknum mæli leggja áherslu á árangursstýringu, sbr. B-hluta sömu myndar?

Að lokum skal áréttað að það skólafólk og foreldrar sem rætt var við afmarkaðist við fjóra skóla og því er varhugavert að draga almennar ályktanir af niðurstöðunum. Af rannsókn okkar má þó ráða að þótt sitthvað kunni að valda stjórnendum og kennurum áhyggjum þá vilja þessir aðilar ekki snúa til fyrra horfs.


  

Aftanmálsgrein

  1. Alúðarþakkir færum við öllum þeim sem þátt tóku í þessari rannsókn og studdu við hana á einn eða annan hátt.

 

Heimildaskrá

Bekendtgørelse af lov om folkeskolen. 2003.

Berg. G. o.fl. Skolan i ett institutionsperspektive. 1999. Sverige, Studentlitteratur, Lund,

Börkur Hansen, Ólafur H. Jóhannsson og Steinunn Helga Lárusdóttir. 2002. Hlutverk skólastjóra og mat þeirra á yfirfærslu grunnskólans til sveitarfélaga. Uppeldi og menntun, tímarit Kennaraháskóla Islands, 2002 (11). Reykjavík, Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands.

Börkur Hansen. 2004. Heimastjórnun. Áherslur í stefnumörkun um grunnskóla. Netla. Veftímarit RKHÍ um uppeldi og menntun. [15. maí].

Department of Education and Skills. 2001. A guide to the Law for School Governors Community Schools.

Coleman, M., Briggs, A.R.J. (ritstj.) 2003. Research methods in educational leadership and managment, 3. útg. Sage, London.

Conley, D.T. 2002. The new pattern of American educational governance. From local control to state and federal direction of educational policy. ERIC Clearinghouse on Educational Management, University of Oregon, USA.

Creese, M., Earley, P. 1999. Improving schools and governing bodies. Making a difference. Routledge, London.

Fullan, Michael. 2003. Change forces with a vengeance. London, Routledge Falmer.

Helgesen, M. 2000. Nye former for demokratisk deltagelse – borgere, brukere og kunder i skolen. LOS-senter Rapport 0011. Bergen, LOSsentret.

Ingvar Sigurgeirsson o.fl. 2002. Framkvæmd kjarasamnings fyrir grunnskólakennara og skólastjóra. Niðurstöður könnunar meðal skólastjóra og trúnaðarmanna 2002. Reykjavík,Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands.

Kjarasamningur Launanefndar sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands fyrir grunnskóla. Gildistími 1. janúar 2001 til og með 31. mars 2004.

Land, D. 2002. Local School Boards under Review: Their Role and Effectiveness in Relation to Students' Academic Achievement. Review of Educational Research; 72 (2): 22978.

Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). 1998.

Lög um grunnskóla nr. 66/1995.

Mason, J. 2003 . Qualitative researching, 2. útg. Sage. London.

Nefnd um mótun menntastefnu. Skýrsla. 1994. Reykjavík, Menntamálaráðuneytið.

Skolelag 1985. Ändring införd: t.o.m. SFS 2003:415.

Wright, Nigel. 2001. Leadership, ´Bastard Leadership´ and Managerialism: Confronting Twin Paradoxes in the Blair Education Project. Educational Management and Administration. 29(3), bls. 261275.