Netla – Veftímarit um uppeldi og menntun

Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands

Ritrýnd grein birt 15. maí 2004

Börkur Hansen

Heimastjórnun

Áhersla í stefnumörkun um grunnskóla

Hugtakið heimastjórnun er almennt ekki notað í umfjöllun um skólamál á Íslandi en hugtakið vísar til þess að vald og ákvarðanir séu færð nær þeim vettvangi þar sem verk eru unnin, þ.e. til stofnana eins og skóla. Þessa hugsun má samt sem áður finna í stefnumarkandi gögnum á borð við Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu (1994), Lög um grunnskóla (1995) og í nýjusta kjarasamningi við grunnskólakennara (2001). Í greininni er fjallað um mismunandi útfærslur á heimastjórnun í Bandaríkjunum og skoðað hvernig þær birtast í þessum stefnumarkandi gögnum hér á landi. Höfundur er prófessor í stjórnsýslufræðum við Kennaraháskóla Íslands.

Inngangur

Hugmyndin um að draga úr miðstýringu og efla sjálfstæði fyrirtækja og stofnana hefur verið áberandi á síðastliðnum tveimur áratugum og haft víðtæk áhrif í menntamálum. Mörg vestræn ríki hafa endurskoðað skipulag og stjórnun skóla með hana að leiðarljósi. Misjafnt er hvernig hugmyndin er útfærð en jafnan er um það að ræða að vald og ábyrgð eru færð nær starfsvettvangi; frá ráðuneytum til fræðsluumdæma, frá fræðsluumdæmum til skóla og frá stjórnendum til starfsfólks (sjá t.d. Brown 1990, Bimber 1994, Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu 1994, David 1995).

Hugtökin sem yfirleitt eru notuð meðal bandarískra fræðimanna til að lýsa þessari áherslu eru „school-based management“ eða  „site-base management“ sem hér verða þýdd sem heimastjórnun. [1] Grunnhugmyndin er sú að heimamenn séu best til þess fallnir að taka ákvarðanir um “eigin” stofnanir eða starfsemi enda þekki þeir best staðbundnar aðstæður. Auk þess eiga þeir að koma nauðsynlegum breytingum í starfsháttum í framkvæmd (sjá t.d. Brown 1990, Candoli 1991, David 1995, Sagor 1996). Heimastjórnun byggist því á þeirri hugmynd að efla þátttöku þeirra sem í skólunum starfa og að hver skóli fái sem mest vald og ábyrgð til að taka ákvarðanir um eigin málefni.

Enda þótt hugtakið heimastjórnun sé almennt ekki notað í umræðu um skólamál á Íslandi má segja að hugmyndin hafi haft talsverð áhrif við stefnumótun grunnskólans á síðastliðnum áratug. Þessarar hugmyndar gætir t.d. í Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu (1994), Lögum um grunnskóla (1995) og þeim kjarasamningum sem gerðir voru 2001. Í öllum þessum gögnum er undirstrikað með einum eða öðrum hætti að vald skuli fært frá miðlægum stofnunum, s.s. ráðuneyti og fræðsluskrifstofum, til skóla í héraði.

Útfærslur á heimastjórnun verið mjög mismunandi eins og áður segir. Samkvæmt Murphy og Beck (1995:41) er einkum um þrenns konar áherslur að ræða, þ.e. að efla vald og ábyrgð stjórnenda skóla, að auka áhrif kennara þegar taka þarf ákvarðanir eða að efla einkum þátttöku og hlutdeild foreldra í skólastarfinu. Það er því áhugavert að skoða hvaða áherslur eru ríkjandi í framangreindum gögnum í átt til heimastjórnunar í grunnskólum hér á landi.

Heimastjórnun

Hvers vegna heimastjórnun?

Samkvæmt Murphy og Beck (1995) eru rökin fyrir heimastjórnun einkum þau að aukin samvinna meðal starfsfólks skóla og meiri ábyrgð á heimavelli skili betra skólastarfi. Þeir benda á að með því að gefa fólki aukin tækifæri til að taka ákvarðanir um eigin málefni öðlist það eignarhald á viðkomandi málefnum, veiti málum brautargengi, og fylgi þeim eftir til farsælla lausna. Að þeirra mati krefst þessi ráðstöfun einnig aukinna faglegra vinnubragða af hálfu starfsfólks er leiðir til farsælli ákvarðana og árangurs í skólastarfinu.

Candoli (1991) áréttar að þróun og allar breytingar séu háðar starfsfólki á hverjum stað. Til að starfsfólk fái svigrúm og vald til að fást við eigin málefni þurfi að fjarlægja öll höft og hindranir í ytra starfsumhverfi skóla. Þá bendir hann á mikilvægi þess að efla þátttöku kennara við stjórnun skóla enda séu þeir í hvað nánustum tengslum við nemendur. Fræðslustjórnun og skólastjórnun þurfi að taka mið af þessu og breytast frá yfirráðum og stýringu í stuðning og hvatningu við kennara, nemendur og foreldra. Hann segir að margir líti hins vegar svo á að það sé hagkvæmast að skipuleggja skólastarf með miðlægum hætti og því geti verið erfitt að sætta þessi tvö sjónarmið, þ.e. að miðstýra og valddreifa. Útfærslur á heimastjórnun geta því verið mjög mismunandi, allt eftir aðstæðum og áherslum á hverjum stað.

Áherslur í heimastjórnun

Valddreifing er eitt þeirra hugtaka sem kemur við sögu þegar fjallað er um heimastjórnun en erfitt er að skilgreina það nema með almennum hætti, þ.e.a.s. að vald og ábyrgð eru færð nær starfsvettvangi. Heimastjórnun felur því í sér valddreifingu er beinist að því að efla heimamenn til að taka ákvarðanir um málefni eigin stofnunar. Hve langt er gengið í þessu sambandi er mismunandi og komið getur í ljós að það sem telst valddreifing á einum stað er ekki talið valddreifing á þeim næsta. Hugtakið er því afstætt og háð aðstæðum hverju sinni.

Murphy og Beck (1995) benda á að mjög mismunandi sé hvaða áherslur eru lagðar til grundvallar valddreifingu í menntamálum í Bandaríkjum Norður-Ameríku. Þá eiga þeir við hvaða hagsmunahópum sé einkum veitt vald og ábyrgð, þ.e. stjórnendum, kennurum og eða foreldrum. Þeir segja að misjafnt sé hve mikið vald skólar fá yfir málefnum eins og markmiðssetningu, ráðstöfun fjármuna, starfsmannahaldi, námskrá og útfærslu hennar.

Að mati Murphy og Beck er í fyrsta lagi um að ræða að vald og ábyrgð séu færð frá fræðsluskrifstofu til skólastjóra. Skólastjórar geta síðan deilt þessu aukna umboði með öðru starfsfólki skóla með því að skipa skólaráð (site-councils) en ekki er sjálfgefið að það sé gert. Markmiðið getur verið einskorðað við að efla hlutverk skólastjóra sem stjórnenda og leiðtoga. Valddreifing með þessum hætti er algeng að mati þeirra félaga. Þá er útfærslan jafnan þannig að kennurum er ekki veitt formlegt umboð til að taka ákvarðanir og hlutverk þeirra og foreldra því fyrst og fremst ráðgefandi. Skólastjórar hafa því samráð við kennara en bera sjálfir endanlega ábyrgð. Valddreifing af þessu tagi felst því einkum í að efla heimastjórnun í skólum með því að færa vald og ákvarðanir til embættis skólastjóra.

Í öðru lagi nefna þeir félagar áherslu þar sem mun meira formlegt vald og ábyrgð er fært til kennara. Sú útfærsla gerir ráð fyrir að stofnuð séu skólaráð eða viðlíka nefndir sem kennarar eiga aðild að. Þeir geta jafnvel átt flesta fulltrúa í viðkomandi nefndum og eru þá í meirihluta komi til atkvæðagreiðslu. Við þessi skilyrði eru skólastjórar ekki einráðir um ákvarðanir heldur deila þeir valdi með kennurum.

Í þriðja lagi er um að ræða að foreldrar tengist beint ákvörðunum í skólum. Þá er foreldrum veitt hlutdeild og vald sem þeir hafa ekki áður haft með formlegum hætti, t.d. þannig að fulltrúar þeirra skipa sæti í ráðum og nefndum í skólanum og hafa þar atkvæðisrétt.

Þeir félagar Murphy og Beck draga upp ofangreinda mynd til aðgreiningar á leiðum sem hægt er að fara. Myndin varpar ljósi á það hvaða hagsmunahópa er einkum verið að virkja til þátttöku við útfærslu heimastjórnunar en í veruleikanum er allt eins líklegt að þessum áherslum sé fléttað saman.

Hvað hindrar farsæla heimastjórnun?

Holloway (2000) segir að rannsóknir bendi til að víða gangi illa að innleiða heimastjórnun og miklu skipti að skólum sé veitt aðstoð við að tileinka sér vinnubrögð samfara auknu valdi heimamanna. Segir hann að markvisst þurfi að efla leikni starfsmanna í að vinna saman að ákvörðunum um mikilvæg málefni er snerta nám og kennslu. Þar sem þetta sé ekki gert einkennist skólastarfið af deilum um völd og hver beri ábyrgð á hverju. Þar sem heimastjórnun gangi vel hafi skólar mikið vald yfir útfærslu námskrár, ráðstöfun fjármuna og starfsmannahaldi. Þar sé einnig um að ræða mikið samráð, markvissa endurmenntun sem fastan þátt í skólastarfinu, kerfisbundna miðlun upplýsinga, og skólastjórnendur sem eiga gott með að dreifa valdi og ábyrgð til annarra.

Bimber (1994) gerði ítarlega rannsókn á því hvernig gekk að koma á heimastjórnun í fjórum skólum í Bandaríkjunum. Hann segir að mörgum árum eftir að hafist var handa við að koma á heimastjórnun í þessum skólum sýni athuganir hans að stjórnun skólanna hafi lítið breyst. Hann kannaði hvernig ákvarðanir voru teknar er snertu fjármál skóla, starfsmenn, nám og kennslu og málefni nemenda. Segir hann að skólunum hafi jafnan verið meira og minna fjarstýrt af fræðsluyfirvöldum. Sums staðar hafi þó mátt finna dæmi um viðleitni til heimastjórnunar en þá gjarnan með íhlutun fræðsluyfirvalda. Segir hann að þessi litli árangur geti hugsanlega skýrst af því að mörg málefni tengist óhjákvæmilega fræðsluyfirvöldum og því oft erfitt að færa þau alfarið til skóla. Mörg málefni tengd námskrá ættu til dæmis að geta verið algjörlega á vegum skóla en fjármálahliðin tengir hana við fræðsluyfirvöld. Bimber telur að vinna þurfi úr málum af þessu tagi til að hægt sé koma heimastjórnun fyllilega í framkvæmd.

Eftir að hafa skoðað ýmsar rannsóknir á heimastjórnun telja Guskey og Peterson (1995) að það séu mörg ljón á veginum við að koma henni á. Hér fyrir neðan eru helstu atriðin sem þeir benda á dregin saman:

  • Algengt er að fræðsluyfirvöld afsali sér ekki í raun tilheyrandi völdum og umboði til skóla heldur sé vald og ákvarðanir enn í höndum sömu aðila: skólanefnda, starfsfólks fræðsluskrifstofa og ráðuneyta.

  • Innra starf skóla er oft ekki mótað í samræmi við þær áherslur sem heimastjórnun byggist á, þ.e. að starfsfólk taki þátt í ákvörðunum og að skólar afli upplýsinga um eigin starfsemi til að leggja grunn að greiningu og ákvörðunum um viðkomandi málefni.

  • Oft vantar framtíðarsýn fyrir skólastarfið sem leiðir vinnu og umræðu um nám og kennslu í ákveðna átt. Þegar slíka sýn vantar verður starfsfólk upptekið af jaðarmálum en ekki þeim málum sem raunverulega skipta máli fyrir nemendur og nám þeirra.

  • Í skipulagi skólastarfs þarf að gera ráð fyrir rúmum tíma til samráðs og samvinnu en því er oft ekki þannig farið.

  • Mikilvægt er að skólar, sem tileinka sér heimastjórnun, eigi greiðan aðgang að sérfræðingum því oft skortir þá þekkingu um afmörkuð málefni. Ef aðgangur að slíkri þjónustu er ekki greiður getur skólastarfið auðveldlega þróast þannig að fólk veigri sér við að glíma við mikilvæg málefni.

  • Ríkjandi menning í skólum byggist á því að kennarar hafa yfirráð yfir bekkjum sínum þar sem þeir eru æðstuprestar. Það tekur tíma að breyta menningu í skóla í átt til opinnar umræðu og þátttöku og samstarfs allra hlutaðeigandi um fjölbreytileg málefni.

  • Mikilvæg mál komast oft ekki inn á borð skipaðra ráða og nefnda. Það getur verið vegna deilna, tímaskorts, skorts á stuðningi yfirmanna eða af öðrum ástæðum.

  • Talsmenn heimastjórnunar gengu út frá því að starfsmenn og foreldrar væru fullir áhuga á að öðlast ábyrgð og völd til að taka ákvarðanir um skólastarf. Reynslan sýnir að það er erfitt að glæða áhuga þessara hópa hvað þetta varðar.

Í ljósi þessa verður að taka varnaðarorð Holloway (2000) alvarlega þegar hann bendir á mikilvægi þess að aðstoða skóla við að tileinka sér vinnubrögð samfara auknu valdi um eigin málefni. Það sama gildir um varnaðarorð Candoli (1991) þegar hann segir að fjarlægja þurfi sem flest höft í ytra umhverfi skóla til að skapa svigrúm fyrir starfsfólk til að fást við eigin málefni.

Hvaða þættir styrkja heimastjórnun?

David (1995) segir að þar sem heimastjórnun gangi vel sé við lýði vel skipulagt og þaulhugsað nefndakerfi, þ.e. starfsfólk skóla kemur saman og tekur ákvarðanir um efni er skipta máli. Hún minnir á að heimastjórnun byggist á miklu samráði en það þýði ekki að allir séu með í öllu, heldur að starfsfólk taki þátt m.t.t. áhuga og verkefna. Þar sem vel gangi sé líka við lýði sterk forysta til að leiða samstarf og sé skólastjórinn þar jafnan lykilmaður. Einnig sé um að ræða áherslu í skólastarfinu sem beinist að nemendum og námi þeirra en ekki jaðarmálum. Mikil áhersla er lögð á endurmenntun en starfsfólk þurfi sífellt að afla sér nýrrar þekkingar og leikni. Einnig sé mikilvægt að samstarf snúist um aðalatriði en ekki persónuleg málefni og smáatriði í skólastarfinu.

Samstarf kennara um málefni skólans er hér lykilatriði. Hópstarf og teymisvinna ýmiss konar eru þau form sem yfirleitt eru notuð. Markviss stuðningur stjórnenda skiptir miklu máli fyrir þróun hópstarfs og verklag í hópunum sjálfum. Garmston og Wellman (1998) benda á að allt of oft einkennist hópstarf af ómarkvissum vinnubrögðum. Það sé hægt að bæta verulega með því að þjálfa fólk í að nota bæði orðræðu (dialouge) og samræðu (discussion) markvisst. Þá eiga þeir við að efla leikni í að spyrja, vega og meta þætti tengda hverju efni og leikni í að grafast fyrir um merkingu er leiðir til aukins skilnings á efninu. Fjölmarga fleiri þætti mætti benda á við samvinnu og hópstarf en ljóst er að heimastjórnun byggist ekki hvað síst á góðu samstarfi og samráði við kennara og að þeirra samvinna sé markviss og öflug.

Áherslan í opinberum gögnum á Íslandi

Eins og áður segir er lögð á það áhersla í Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu, grunnskólalögum og nýjustu kjarasamningum kennara við sveitarfélög að færa vald frá miðlægum stofnunum og efla heimastjórnun í grunnskólum. Líta má á skýrsluna um mótun menntastefnu sem hugmyndafræðilegt framlag um hvaða stefnu beri að fylgja við þróun skóla og grunnskólalögin sem útfærslu á þeirri stefnu sem þar var mótuð. Kjarasamninginn frá 2001 má síðan líta á sem framhald af þessu tvennu og lið í að styrkja heimastjórnun í grunnskólum.

Í inngangskafla Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu (1994:3) segir m.a. um þessa megináherslu:

Í samræmi við þróun í nágrannalöndum telur nefnd um mótun menntastefnu að stefna beri að aukinni valddreifingu í skólakerfinu, bæði á grunn- og framhaldsskólastigi. Það þýðir að ákvarðanataka verði færð sem næst vettvangi og ábyrgðarskylda sveitarfélaga og skóla aukin.

Í skýrslunni er víða rætt um gildi þessarar stefnu og minnst á mikilvægi þess að dreifa valdi á sem flestum sviðum en miðstýra því á öðrum til að tryggja samræmi og jöfnuð. Tillaga nefndarinnar um að færa ábyrgð og rekstur grunnskólans til sveitarfélaga er stórt skref í átt til valddreifingar en þar segir (1994:13):

Á undanförnum árum hafa kröfur aukist um að framkvæmdavald verði nær vettvangi til þess að tengja frumkvæði, framkvæmd og fjárhagslega ábyrgð. Sveitarstjórnir eru svæðisbundin, lýðræðislega kjörin stjórnvöld sem er ætlað að annast margvíslega þjónustu við almenning. Sveitarstjórnarmenn eru yfirleitt í nánum tengslum við umbjóðendur sína, og því geta íbúar haft meiri og beinni áhrif á inntak og skipulag þjónustu sveitarfélaga en þá þjónustu sem ríkið veitir.

Þetta skref var síðan stigið með Lögum um grunnskóla (nr. 66/1995) en í 10. grein segir : „[a]llur rekstur almennra grunnskóla er á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga frá þeim tíma sem lög þessi koma að fullu til framkvæmda sé ekki sérstaklega kveðið á um annað.“ Í 12. grein er kveðið á um að skólanefndir fari með málefni grunnskólans eftir því sem „lög og reglugerðir ákveða og sveitarstjórn eða sveitarstjórnir kunna að fela henni.“ Er kosið í þær af hlutaðeigandi sveitarstjórn eða sveitarstjórnum í upphafi hvers kjörtímabils. Í lögunum er tilgreint með hvaða hætti skólastjórar, kennarar og foreldrar eigi aðild að skólanefndum. Fulltrúar úr röðum kennara og samtökum foreldra eiga fyrst og fremst rétt til setu á skólanefndarfundum með málfrelsi og tillögurétt. Skólastjórar hafa sama rétt þegar fjallað er um málefni þeirra skóla.

Skólanefndir eru því fyrst og fremst pólitískar stofnanir á vegum sveitarfélaga er hafa allmikið yfirstjórnarvald í málefnum grunnskóla í viðkomandi skólahverfi. Algengt er að skólanefndir og sveitarstjórnir stofni skólaskrifstofur sér til aðstoðar í þessum efnum. Starfsemi þeirra er síðan mismunandi að gerð og umfangi, en yfirleitt hafa þær umsjón með bæði faglegum og rekstrarlegum þáttum, s.s. áætlanagerð, launaumsýslu, faglegum stuðningi, sérstökum þróunarverkefnum og miðlun upplýsinga. Samskipti við viðkomandi grunnskóla eru því útfærð á mismunandi hátt, allt eftir aðstæðum á hverjum stað.

Skólastjórar

Í Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu, grunnskólalögum og nýjum kjarasamningum er ítarlega fjallað um aukið hlutverk skólastjóra. Í skýrslunni (1994:5) segir t.d.:

Aukin ábyrgð leggst á herðar skólastjórnenda og skólafólks í valddreifðu menntakerfi. Skólastarfið á að vera í samræmi við þau viðmið sem ákveðin eru í lögum, reglugerðum og aðalnámskrá, en ákvarðanir um áherslur í starfi skólanna og kennslufræðileg úrvinnsla fer fram í skólunum. Lögð er áhersla á hlutverk og ábyrgð skólastjóra sem forstöðumanns alls þess starfs sem fram fer í skólum.

Í grunnskólalögunum segir síðan í 14. grein:

Skólastjóri er forstöðumaður grunnskóla, stjórnar honum, veitir honum faglega forystu og ber ábyrgð á starfi skólans gagnvart sveitarstjórn.

Í inngangi að kjarasamningunum 2001 undir yfirskriftinni kerfisbreyting segir svo:

Breytt skipulag skólastarfs kallar á skýra og skilvirka stjórnun sem tekur til allra þátta í rekstri skóla. Í nýju skipulagi er skólastjórinn lykilmaður. Hann er forstöðumaður skólans, stjórnar honum og veitir honum faglega forystu. Breytt viðhorf og ný sýn á skólastarfið, sem felur m.a. í sér sveigjanlegt vinnuskipulag, krefst aukinnar starfsmannastjórnunar. Með auknu sjálfstæði skóla eykst rekstrarleg ábyrgð skólastjóra.

Í öllum þessum gögnum er lögð sterk áhersla á að efla hlutverk skólastjóra sem forstöðumanns, þ.e. þess sem stjórnar og leiðir. Í kjarasamningunum kemur þessi áhersla mjög skýrt fram en þar er áréttað að skólastjórar séu lykilmenn í stjórnun og rekstri skóla. Þar er einnig áréttað að skólar séu sjálfstæðari stofnanir en áður var og að nútíma stjórnunarhættir miðist við sveigjanlegt skipulag, rekstrarlega ábyrgð og markvissa starfsmannastjórnun. Sveitarfélög og samtök kennara virðast því leggja áherslu á að efla frekar sjálfstæði grunnskólans með því að styrkja hlutverk skólastjóra og starfshætti á heimavelli.

Kennarar

Í fyrrnefndum gögnum er fjallað talsvert um völd og ábyrgð kennara en með öðrum hætti en um skólastjóra. Kennarar virðast ekki fá mikil formleg völd við stjórnun skóla og er einkum lögð áhersla á að efla hlutverk þeirra sem kennara og gildi samstarfs og faglegra vinnubragða. Í Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu (1994:6) segir t.d.:

Í skólamálaumræðu undanfarinna ára hefur verið lögð áhersla á mikilvægi opins starfsumhverfis í skólum og náinnar samvinnu kennara. Regluleg vinna við gerð skólanámskrár í skólum, gæðastjórnun og áhersla á faglegt forystuhlutverk skólastjóra eru allt þættir sem stuðla að aukinni samvinnu og sameiginlegri markmiðssetningu fagfólks innan einstakra skóla.

Í skýrslunni segir einnig (1994:56):

Samtímis er kveðið ríkt á um að skólar á báðum skólastigum meti innra starf sitt með viðurkenndum aðferðum, þ.e. sjálfsmati eða gæðastjórnun. Starfsfólk skólans beri þannig sameiginlega ábyrgð á árangri skólastarfsins undir faglegri forystu skólastjóra. Krafan um skipulega gæðastjórnun í skólum er sett fram sem eðlilegur hluti af auknu sjálfstæði og sjálfsforræði skólanna, samfara því sem dregið er úr íhlutun stjórnvalda um innra starf þeirra. Afskipti stjórnvalda af faglegu starfi skólanna birtast eingöngu í reglubundnu eftirliti með námsárangri nemenda, mati á starfsháttum skóla og ráðgjöf og stuðningi við fagfólk skóla.

Í grunnskólalögunum kemur þessi stefna fram í því að kennurum er gert að semja skólanámskrá ár hvert undir leiðsögn skólastjóra. Skólanámskrá er útfærsla hvers skóla á aðalnámskrá og er auk þess starfsáætlun fyrir flesta þætti í skólastarfinu, sbr. 31. grein:

Hún er starfsáætlun skóla þar sem m.a. skal gerð grein fyrir skólatíma, skóladagatali, kennsluskipan, markmiðum og inntaki náms, námsmati, mati á skólastarfi, slysavörnum, félagslífi í skólanum og öðru því sem varðar starfsemi skólans.

Skólum ber einnig að gera endurmenntunaráætlanir fyrir starfsfólk er taka mið af skólanámskrá. Í lögunum segir að skólanámskrá skuli lögð fyrir skólanefnd og foreldraráð til umsagnar ár hvert. Í lögunum segir jafnframt að skólastjóri skuli boða til kennarafunda a.m.k. einu sinni í mánuði og kennurum og sérfræðingum skóla beri að sækja þá fundi. Þá segir að í fjölmennari skólum kjósi kennarar þriggja manna kennararáð sem sé skólastjóra til ráðuneytis við stjórnun skólans. Hvergi kemur fram að þessar stofnanir kennara hafi formleg völd.

Í kjarasamningunum er áréttað að skólastjóri sé forstöðumaður skóla og að honum beri, í samráði við kennara, að stjórna. Gildi samstarfs er víða áréttað og skólastjórum er veitt svigrúm til að veita kennurum framgang í starfi með bættum launum. Í [k]jarasamningi launanefndar sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands fyrir grunnskóla (2001) segir:

Með minni miðstýringu bera kennararnir bæði hver fyrir sig og sameiginlega meiri ábyrgð á starfi skólans og skólaþróun á hverjum stað. Samstarf við skipulagningu, útfærslu og eftirfylgni í skólastarfinu verður þar með eðlilegur hluti af starfi kennarans. Þetta gefur einnig tækifæri til framgangsmöguleika og starfsþróunar í grunnskólum.

Kennarar hafa því nokkurt áhrifavald [2] við stjórnun skóla en skólastjórar formleg völd. Mikið er lagt upp úr skólanámskrárgerð, endurmenntunaráætlunum, sjálfsmati og starfsþróun. Þótt skólastjóri hafi hin formlegu völd er honum ætlað að vinna í samráði við kennara enda eru þeir hvattir til samvinnu á öllum sviðum. Í kjarasamningnum er skólastjórum veitt aukið svigrúm til stjórnunar, sbr. ákvæði um framgangsmöguleika kennara, launaauka og hvernig vinnuskyldu þeirra skuli háttað. Í samningnum er jafnframt mikið lagt upp úr skilvirkri millistjórnun og á hlutverk umsjónarkennara. Í handbók sem gerð var í kjölfar kjarasamninganna eru skólastjórar eða fulltrúar þeirra hvattir til að taka starfsmannaviðtöl a.m.k. tvisvar á ári vegna undirbúnings og skipulags skólastarfsins. Í öllum þessum stefnumarkandi gögnum virðist því markvisst unnið að því að virkja kennara til þátttöku og samstarfs á heimavelli. Þeim ber með öðrum orðum að vinna saman að málefnum skólans á flestum sviðum undir handleiðslu skólastjóra.

Foreldrar

Líkt og kennurum er foreldrum ætlað áhrifavald frekar en formlegt vald í þeim gögnum sem hér eru til skoðunar. Í Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu segir m.a. (1994:18):

Þrátt fyrir jákvæða þróun í samstarfi heimila og skóla er foreldrum eða samtökum þeirra enn ekki opin formleg leið til að hafa áhrif á skólastarfið. Mikilvægt er að treysta tengsl tveggja mikilvægustu heima barnsins og byggja upp gagnkvæman skilning foreldra og skólafólks. Slíkt verður ekki gert nema þessum aðilum verði sköpuð skilyrði til að ræða saman um uppeldis- og menntunarhlutverk grunnskólans, og að foreldrar hafi tækifæri til að taka virka afstöðu til stefnu skólans á hverjum tíma.

Í skýrslunni er síðan fjallað um gildi þess að setja á laggirnar formlegar stofnanir eins og foreldraráð og segir þar m.a. (1994:18):

Verksvið foreldraráðs yrði að veita umsögn um skólanámskrá og aðrar starfsáætlanir skólans og fylgjast með að þeim væri framfylgt. Í lok skólaárs fengi ráðið skólanámskrá skólans fyrir næsta starfsár til umsagnar. Sýnist foreldraráði verulega brugðið út af samþykktri skólanámskrá eða öðrum starfsáætlunum getur það gert athugasemd til skólastjóra og skólanefndar, sem tæki ákvörðun um hvernig brugðist yrði við.

Ákvæði um foreldraráð voru síðan sett í grunnskólalögin og hlutverk þeirra skilgreint með sambærilegum hætti og í Skýrslu nefndar um mótun menntastefnu, sbr. tilvitnun hér að ofan. Skólastjóra ber að sjá til þess að foreldraráð sé stofnað og er honum gert skylt að starfa með því og veita upplýsingar um starfsemi skólans. Í grunnskólalögunum, 15. grein, er jafnframt kveðið á um víðtækari tengingar við foreldra:

Starfsmönnum skóla er skylt að efla samstarf skóla og heimila, m.a. með því að miðla fræðslu um skólamál til foreldra og veita upplýsingar um starfið í skólanum. Foreldrar barna í grunnskóla geta ákveðið að stofna samtök foreldra við skólann í þeim tilgangi að styðja skólastarfið og efla tengsl heimila og skóla. Skólastjóri skal boða til stofnfundar slíkra samtaka óski foreldrar þess. Samtökin setja sér starfsreglur.

Í lögunum er því hvatt til aukins samstarfs við foreldra almennt og samkvæmt þeim er skylt að setja á laggirnar foreldraráð. Hlutverk þess er þó fyrst og fremst að skapa aðhald og vera formlegur vettvangur til að fylgjast með og gefa umsagnir um stefnumarkandi þætti í skólastarfinu.

Í kjarasamningunum er ekki fjallað beint um foreldrasamstarf, heldur með óbeinum hætti, eins og hér segir:

Nýta skal aukinn sveigjanleika í starfsháttum til að þróa verkaskiptingu, samstarfsform og samábyrgð kennara á skólastarfinu eftir því sem hentar í hverjum skóla og ákveðið er í skólanámskrá. Markmiðið er að gera vinnuskipulag sveigjanlegra og kalla fleiri til ábyrgðar meðal kennara til að stuðla að bættu skólastarfi og námi nemenda, m.a. með aukinni faglegri aðstoð við nemendur og auknum tíma sem skólinn getur varið í foreldrasamstarf.

Hér ber því allt að sama brunni og hjá kennurum, hvatt er til samráðs við foreldra en þeim ekki veitt bein völd til ákvarðana um skólastarfið. Foreldrum er aftur á móti fengið áhrifavald við stjórnun skólans, t.d. ber skólastjóra að starfa með foreldraráði. Kennurum er einnig gert skylt að efla með ráðum og dáð samstarf við foreldra. Líta má á allar þessar ráðstafanir sem leið til að færa umfjöllun um málefni skóla og foreldra nær heimavelli.

Niðurlag

Enda þótt greiningin hér að framan sé ekki tæmandi er ljóst að áherslan á aukna heimastjórnun í grunnskólum hér á landi er mikil í þeim gögnum sem tekin voru til skoðunar. Megináhersla er lögð á að efla hlutverk skólastjóra, m.a. með því að veita þeim vald til að taka ákvarðanir um innri málefni skólans að höfðu samráði við kennara og foreldra. Samkvæmt Murphy og Beck (1995) er hér um algenga leið að ræða við að efla heimastjórnun og gera skóla sjálfstæða um eigin málefni.

Athyglisvert er að þessar niðurstöður eru aðrar en niðurstöður Jóns Torfa Jónassonar (1992) sem rannsakaði vald og ábyrgð skólastjóra upp úr 1990. Jón Torfi komst að því að skólastjórar hefðu mjög óskýrt umboð samkvæmt lögum og reglugerðum. Það má því segja að sú mynd sem hann dregur upp fyrir rúmum áratug hafi snúist við – skólastjórar virðast nú hafa bæði tögl og hagldir í innri málefnum skóla sinna.

Eins og áður segir er ein meginhugmyndin að baki því að efla heimastjórnun í skólum sú að hún leiði til betra skólastarfs. Það er gert með því að veita starfsfólki skóla völd og ábyrgð til að taka ákvarðanir um sem flesta þætti í innra starfi skóla. Rökin eru þau að með því að draga úr ákvörðunum „að ofan“ um málefni skóla og færa ákvarðanatöku nær vettvangi verði fólk ábyrgara og hafi aukið frumkvæði að því að bæta starfshætti. Þetta er talið leiða til meiri árangurs í skólastarfinu.

Það er ljóst að hlutverk skólastjóra skiptir miklu í þessu sambandi því að grunnskólalög veita þeim fullt umboð til að taka ákvarðanir á heimavelli um málefni skóla. Enda þótt grunnskólalög kveði ekki á um formleg völd kennara til að taka ákvarðanir liggur í hlutarins eðli að skólastarf stendur og fellur með þeirra framlagi. Þekking skólastjórnenda á valddreifingu, verkaskiptingu, teymisvinnu o.s.frv. skiptir sköpum um alla framkvæmd. Sú mikla samvinna sem krafist er af skólastjórnendum þýðir að þeir verða að vera leiknir í að virkja aðra til þátttöku. Elmore (2002) notar hugtakið „distributed leadership“ eða dreifð eða skipt forysta í þessu sambandi. Þá virkja skólastjórnendur aðra til forystu og þekking, leikni og ábyrgð dreifist þannig á fleiri hlutverk og einstaklinga.

Þá er mikilvægt að samband skólaskrifstofa og skólanefnda við skóla sé gott. Það virðist þýðingarmikið að þessar stofnanir efli sjálfstæði skóla sem getur þýtt framsal á valdi þeirra og ábyrgð. Ólíklegt má telja að heimastjórnun skili tilætluðum árangri ef skólar eru klemmdir milli miðstýrðra ákvarðana og ábyrgðar á eigin starfsemi.

Fullan (1998) telur að skólastjórar séu yfirleitt of háðir yfirboðurum sínum sem geta verið yfirmenn á skólaskrifstofum og stjórnunarráðgjafar ýmiss konar. Til að skólastjórar nái að blómstra verði að brjóta þann hlekk því að mörgum skólastjórum þyki þægilegt að geta falið sig í skjóli miðlægra laga, reglna og tískuhugtaka í stjórnun. Eina leiðin til að efla frumkvæði og forystu innan skóla sé að draga úr áhrifum ytri afla við stjórnun þeirra. Öflug forysta og stjórnun byggist á því að velja, hafna og vinna úr ytri áreitum á eigin forsendum í samræmi við aðstæður hverju sinni. Þá segir Fullan að flest vandamál við breytingar og umbætur séu tengd heimavelli og mikilvægt að glíman við þau sé einnig háð þar. Í ljósi þessara athugasemda eru tengingar skólaskrifstofa og skólanefnda við skóla afar vandmeðfarnar og virðast helst þurfa að beinast að því að efla innra starf þeirra með þeim stuðningi og ráðgjöf sem skólarnir kalla eftir.

Hafa ber í huga að heimastjórnun er aðferð til að reyna að bæta skólastarf þar sem hagsmunir nemenda eiga að vera í fyrirrúmi. Tilfærsla á valdi og umboði til að taka ákvarðanir um margvísleg málefni á heimavelli er aftur á móti vandasöm og mikilvægt að vel takist til. Þessi tilfærsla þarf m.a. að leiða af sér samstarf milli skólayfirvalda, stjórnenda, kennara, foreldra o.fl. til að unnt sé að ná fram nauðsynlegum breytingum og umbótum. Samkvæmt rannsóknum virðist algengt að þetta nýja umboð á heimavelli gangi ekki sem skyldi. Því er mikilvægt að skólastarfið og samvinna allra hlutaðeigandi sé markviss og beinist að kjarnaatriðum, þ.e. námi og kennslu, en ekki að jaðarmálum er minna máli skipta.

Nauðsynlegt er að fylgjast vel með þróun og framkvæmd þessarar stefnu hér á landi og rannsaka hvernig gengur að koma henni í framkvæmd. Það skiptir einnig miklu að rannsaka og meta gagnrýnið hve miklu þessi stefna og útfærsla hennar skilar til nemenda, þ.e. hvaða áhrif hún hefur á nám þeirra, en einungis með því móti er endanlega hægt að meta hvort þessi stefna stuðlar að umbótum í skólastarfi.
  

Aftanmálsgreinar

  1. Misjafnt er hvaða hugtök fræðimenn nota til að lýsa þessari áherslu en hugtakanotkunin ræðst jafnan af því samhengi sem um ræðir hverju sinni. Í þessari grein er einkum stuðst við skrif bandarískra fræðimanna um efnið. Hugtökin Local Management of Schools, The Self-Managing School og A Grant Maintained School eru sprottin af sama meiði en bundin öðrum menningarsvæðum, s.s. Bretlandi og Ástralíu.

  2. Hér er vísað til hugtaksins influence, sjá t.d. umfjöllun Hoyle (1986:7479) um mismunadi gerðir valds, þ.e. power (vald), authority (yfirráð) og influence (áhrif).

Heimildir

Bimber, B. 1994. The Decentralization Mirage. Comparing Decisionmaking Arrangements in Four High Schools. Santa Monica, Rand Publications.

Brown, D. J. 1990. Decentralization and School-Based Management. London, The Falmer Press.

Candoli, I. C.. 1991. School System Administration. A Strategic Plan for Site-Based Management. Lancaster, Technomic Publishing Company Inc.

David, J. L. 1995. “The Who, What and Why of Site Base Management”. Educational Leadership, 53(4), bls. 4–10.

Elmore, R. F. 2002. “Hard Questions About Practice”. Educational Leadership, 59(8), bls. 22–25.

Fullan, M. 1998. “Leadership for the 21st Century: Breaking the Bounds of Dependency”. Educational Leadership, 55(7), bls. 6–10.

Garmston, R. og Wellman, B. 1998. “Teachers Talk that Makes a Difference”. Educational Leadership, 55(7), bls. 30–34.

Guskey, T. R. og Peterson, K. D. 1995. “The Road to Classroom Change”. Educational Leadership, 53(4), bls. 10–16.

Handbók með kjarasamningum fyrir skólastjóra, trúnaðarmenn og fulltrúa sveitarfélaga. Sjá vefsíðu Kennarasamband Íslands, http://www.ki.is, júní 2002.

Holloway, John H. 2000. “Sustaining Change. The Promise and Pitfalls of Site-Based Management”. Educational Leadership, 57(7), bls. 81–85.

Hoyle, E. 1986. The Politics of School Management. London, Hodder og Stoughton.

Jón Torfi Jónasson. 1992. Ábyrgð og stjórn í íslenskum skólum. Samfélagstíðindi.

Kjarasamningar launanefndar sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands fyrir grunnskóla. Gildistími 1. janúar 2001 til og með 31. mars 2004.

Lög um grunnskóla 66/1995.

Murphy, J. og Beck, L. G. 1995. School-Based Management as School Reform. Taking Stock. Thousand Oaks, Corwin Press.

Sagor, R. 1996. Local Control and Accountability. How to get it, Keep it, and Improve School Performance. Thousand Oaks, Corwin Press Inc.

Skýrsla nefndar um mótun menntastefnu. 1994. Reykjavík, Menntamálaráðuneytið.